Автономные учреждения, как инструмент развития социальной сферы

2

СОДЕРЖАНИЕ

2

ВВЕДЕНИЕ

В последнее время в Российской Федерации сделано очень много для развития образования, сельского хозяйства, спорта, туризма. Возможно, некоторые сферы остались незатронутыми. Например, культура. Учреждения культуры, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, практически нищие. Конечно, заработная плата работников растет, как и у всех работников бюджетных учреждений страны. Но вот расходы на развитие учреждений практически не изменяются, либо просто уменьшаются. По стране закрываются учреждения культуры, образования, спорта. Возможно, это связано с недостаточным финансированием, возможно, - с неумелым использованием полученных из бюджета средств.

Новый тип государственных и муниципальных учреждений – автономные учреждения – призван улучшить положение бюджетных учреждений на рынке. Став автономным, учреждение сможет зарабатывать на своё развитие. Все ли так просто?

В своей работе я хочу рассмотреть положительные и отрицательные моменты в создании и механизме автономных учреждений. Работа в этой области очень актуальна, поскольку новые типы учреждений только начинают появляться. Органы различных уровней власти иногда не совсем понимают, для чего переводить бюджетное учреждение в автономное, и нужно ли это вообще. И это во многом связано с отсутствием нормативно-правовых актов, регулирующих механизм автономных учреждений.

Особо меня интересуют учреждения культуры, и в частности те, которые находятся в сельской местности. Зачастую, имея большой потенциал к развитию, никаких положительных изменений не происходит, причем, как правило, из-за сложного механизма деятельности бюджетных учреждений. После вступления в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении» № 131-ФЗ вопросы культуры стали относиться к ведению органов местного самоуправления первого уровня. То есть учреждения, которые раньше централизованно работали «под крылом» районных комитетов и отделов, теперь оказались в руках местных администраций, которые не готовы были принять на себя такую ношу. К счастью, многие поселения оценили правильно эту ситуацию, и учреждения культуры стали самостоятельными (МУК – муниципальное учреждение культуры).

Целью данной работы является раскрытие смысла механизма автономных учреждений, создание проекта учреждения автономного учреждения.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть механизм автономных учреждений.

2. Сравнить автономные и бюджетные учреждения.

3. Создание «макета» муниципального автономного учреждения.

Также я рассмотрю в своей работе важные моменты и возможные риски и последствия, которые необходимо учитывать при создании автономных учреждений.

ГЛАВА 1. АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖЕНИЯ

С осени 2007 года в России начали появляться государственные и муниципальные учреждения нового типа – так называемые автономные учреждения. В массовом сознании населения это новое словосочетание в отличие от таких слов как, например, «монетизация», пока еще не имеет каких-либо позитивных или негативных смыслов. А вот что касается профессионального сообщества, так или иначе связанного с государственным или муниципальным управлением в социальной сфере (чиновники, руководители государственных и муниципальных учреждений, эксперты), то в этом сообществе по поводу автономных учреждений существуют разные и полярные мнения. Причем зачастую эти суждения - как позитивные, так и негативные - основаны не на объективных данных, а на неких мифах. Последние своим появлением обязаны как недостаточной информированности своих носителей, так и бурным дискуссиям, которые сопровождали разработку и принятие федерального закона «Об автономных учреждениях» в 2005-2006 годах. Особенно эти «мифы» распространены среди чиновников и руководителей бюджетных учреждений. Кроме того, далеко не всегда практические действия по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения производятся с четким пониманием смысла этих преобразований.

Что же такое «автономное учреждение»? Согласно Федеральному закону № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись без упоминания как основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и их сходств.

Таблица 1 - Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений

Из представленной таблицы можно сделать ряд принципиальных выводов, которые развенчивают существующие вокруг автономных учреждений мифы.

Во-первых, автономное учреждение также как и бюджетное учреждение сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания, иными словами он не может оставить учреждение без финансирования. Миф же здесь заключается в том, что зачастую «автономность» учреждения ошибочно воспринимается именно как синоним прекращения его бюджетного финансирования и отправления учреждения в «автономное плавание».

Во-вторых, также как и в бюджетном учреждении, имущество автономного учреждения находится в собственности учредителя, то есть в государственной или муниципальной собственности. Это развенчивает другой миф – о «приватизации» государственного или муниципального имущества, которая якобы происходит при преобразовании бюджетного учреждения в автономное. У автономного учреждения, правда, появляется возможность самостоятельного распоряжения частью закрепленного за ним имущества, а именно тем движимым имуществом, которое не отнесено к так называемому «особо ценному движимому имуществу». Однако в соответствии с федеральным законодательством к этому типу имущества учредитель должен отнести все имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тысяч рублей. Также законодательство позволяет учредителю относить к этому типу еще и то имущество, балансовая стоимость которого ниже указанного значения, но отсутствие которого «существенно затруднит осуществление автономным учреждением своей основной деятельности». Таким образом, в любом случае автономное учреждение не сможет «замотать» по-настоящему ценное имущество, а в силу субъективного характера определения того, какое имущество может затруднить осуществление «основной деятельности», а какое – нет, учредитель, в принципе, имеет возможность лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола.

Говоря об имущественном аспекте деятельности автономного учреждения, следует отметить, что закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является, по сути, еще одной фактической гарантией бюджетного финансирования автономного учреждения. Очевидно, что независимо от объема задания на оказание государственных или муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда его имущество может быть испорчено или утрачено из-за того, что у автономного учреждения не будет средств для содержания этого имущества.

В-третьих, также как и в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя автономного учреждения. Да, конечно, в отличие от бюджетного учреждения у этого руководителя появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики в оказании платных услуг. Однако нельзя забывать о том, что именно учредитель назначает и прекращает полномочия руководителя автономного учреждения. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, учредитель может, в конечном счете, найти причину для того, чтобы поменять руководителя. Образно говоря, поводок становится длиннее, но он остается. И это противоречит другому мифу – теперь уже об абсолютной и безграничной управленческой самостоятельности и независимости автономного учреждения.  

Таким образом, автономное учреждение, в целом, является некой модернизированной версией бюджетного учреждения. Несмотря на ряд заметных и важных отличий в правилах функционирования, основные принципы и факторы, определяющие сущностные моменты жизни автономных учреждений, остаются такими же, как и у бюджетных учреждений.

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

2.1 Степень востребованности автономных учреждений

Несмотря на кажущуюся простоту вопроса «зачем нужны автономные учреждения?», получение ответа на него требует определенных усилий, можно сказать даже, некой «исследовательской реконструкции». Это связано с расплывчатостью, неоднозначностью, а иногда и противоречивостью тех формулировок, которые содержатся в нормативно-правовых документах по автономным учреждениям.

Первым источником официальной информации по данному вопросу может служить такой документ как пояснительная записка к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях». В ней сказано, что введение данного типа учреждения «будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта», а само принятие закона «будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке – «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством финансов Российской Федерации (далее – «Принципы») - ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится в записке, и разработан законопроект.