Проблемы правового регулирования газоснабжения

1.1 Проблемы  правового регулирования газоснабжения

Состояние газовой отрасли  и наблюдаемые тенденции ее развития крайне сложны, противоречивы и тесно связаны с общими проблемами социально-экономического развития Республики Казахстан в условиях переходной экономики. В первые годы независимости в отрасли сложились острые проблемные вопросы, требующие эффективных решений с учетом развития, как самой газовой отрасли, так и всего топливно-энергетического комплекса страны в неразрывной связи с развитием экономики Казахстана.

В целом газовая отрасль  страны представляет объединение трех   недостаточно   связанных   между  собой  секторов: производства природного газа,  внутреннего  рынка  газа  и  магистральной транспортировки газа. При этом все три компонента имеют свои особенности, обусловленные географическими и технологическими факторами.

     Географические  факторы:

- производство природного  газа сконцентрировано  на  западе  страны  в районах основной  добычи нефти, там же  расположены   газоперерабатывающие мощности. Регионы добычи  газа  не  связаны газопроводами с регионами основного и потенциального потребления газа;

  - внутренний рынок  газа в целом по стране определяется  возможностями транспортировки газа по магистральным системам и локальным газопроводам, т.е. осуществляется вдоль магистральных газопроводов;

   -  основной  международный транзит  природного  газа  осуществляется  по магистральным газопроводам, расположенным между  Каспийским  и  Аральским морями в направлении юг-север и север-запад.

     Технологические  факторы:

  -   добыча  газа  зависит  от  уровня  нефтедобычи  и  не  зависит    от функционирования системы  магистральных газопроводов и  текущего  состояния внутреннего рынка;

  -   в   настоящее  время  снабжение   газом  некоторых  областей    страны производится за счет импортных поставок  из  Узбекистана  и  России,  вне зависимости от добычи газа и транзита;

  -   энергоснабжение   областей  центрального  и   восточного      регионов Казахстана основано на  использовании  тепловой  энергии  дешевых  углей, запасов которых при нынешнем уровне добычи хватит на 600 лет;

-    при   увеличении  объема  потребления   в  2015  году    казахстанский  внутренний рынок газа будет   иметь  недостаточную  емкость   и  не  сможет оказывать   существенного  влияния  на  снижение  избыточных       объемов добываемого в стране газа;

-    магистральный   транзит  газа  осуществляется  в  соответствии      с международными контрактами.  Доля газа, транспортируемого по  магистральным газопроводам в целях обеспечения внутренних  потребителей  незначительна.

Традиционно сжиженный  газ широко используется на коммунально-бытовые  и промышленные нужды, а также  в качестве моторного топлива  для автотранспорта. Система газобаллонного обеспечения сжиженным газом (пропан-бутановая фракция, получаемая в процессе переработки нефти или очистки сырого газа) широко развита во всех областях республики. Даже в тех областях, где существующая газотранспортная система позволяет обеспечить поставку более дешевого природного газа, локальные газопроводные сети доходят далеко не до каждого потенциального потребителя, поэтому и здесь также существует инфраструктура для распределения сжиженного газа. В остальных же шести областях - Акмолинской, Восточно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской, Павлодарской и Северо-Казахстанской газораспределительные сети предназначены только для потребления сжиженного газа. Как мы видим, поставка сжиженного газа на коммунально-бытовые и промышленные нужды достаточно хорошо развита и еще надолго сохранит свою актуальность.

При подготовке концепции развития газовой отрасли  были  проведены прогнозные оценки   добычи и потребления   природного   газа в РК.

 Промышленное  потребление газа (35,0-47,0% общего потребления  в прошлое десятилетие) будет самым быстро растущим сегментом общего спроса. Большая  доля  потребления  газа  ожидается  в  южном  регионе,       где сконцентрированы    производственные    мощности,    потребляющие    газ. Промышленный спрос на газ в северном, восточном  и  центральном  регионах будет  ограниченным,  преимущественно  из-за  наличия  обширных   запасов дешевого угля и наличия угольных энергетических мощностей.  Перспективный рост потребления газа промышленностью предполагался на уровне  10,0-12,0%.

Потребление газа коммунально-бытовым сегментом, как показывает  опыт прошлого  десятилетия,  испытывает  незначительные  колебания  на    фоне основных   изменений   уровня   потребления   газа   промышленностью    и электроэнергетикой. Доля  этого  сегмента  в  общем  объеме потребления  газа  в прошедший период составляла 12,0-20,0%, абсолютные  величины  потребления оставались на  уровне  1,5 млрд. куб. м. в год. Перспективный рост потребления газа коммунально-бытовым сегментом  предполагался  на  уровне 3,0%, что связано, как с демографическим фактором, так и  с  индикаторами газификации.

За годы экономических  реформ в Казахстане сложилась определенная практика договорного регулирования  поставок  газа, воды, тепло- и электроэнергии. Общими их чертами является следующее:

- поставка осуществляется  через присоединенную сеть, которая  зачастую не является собственностью ни поставщика, ни потребителя;

• цена газа, воды тепло- и электроэнергии устанавливается поставщиком как  тариф и потребитель не имеет возможности выбора поставщика или обсуждения тарифа;

- потребителю  предлагаются типовые условия  договоров, разработанные, как  правило, поставщиком, изменить  что-либо в этих условиях потребитель  не в состоянии;

- в договорах  не затрагивается вопрос защиты  имущественных прав и имущественной  ответственности сторон договора и третьих лиц в случае аварии сетей и оборудования.

Необходимо отметить, что рынок потребления газа через  присоединенную сеть в бытовых целях - особенный по целому ряду признаков. Первый отличительный момент - это практическое отсутствие у потребителя возможности выбора поставщика. Второй - относительная сложность учета стоимости фактически поставленных услуг. Третья особенность жилищно-коммунальной экономики - ее значительная зависимость от случайных обстоятельств, например от инфраструктурных особенностей города или района, и от человеческого фактора. Наконец, четвертая важнейшая особенность этого рынка – его социальное значение, которое обуславливает необходимость вмешательства государства в регулирование этого рынка.

Еще одна специфическая  особенность этого рынка –  низкий уровень правосознания потребителей газа. Так, например, в конце марта 2003 года акционерное общество "КазТрансГаз Дистрибьюшн", поставляющее и продающее газ в городе Шымкенте, было вынуждено провести полномасштабную проверку абонентов. Причиной этой акции стали существенные потери газа (20%), которые  нельзя объяснить было объяснить естественными причинами (нормальный объем потерь при подаче газа составляет около 7%)

Специалисты "КазТрансГаз Дистрибьюшн" предположили, что главными расхитителями газа являются владельцы частных домов Шымкента. У жильцов многоквартирных домов такой возможности нет, так как компания сама установила в них такие приборы учета, которые немедленно отреагировали бы на незаконный забор топлива. В частных домах приборов учета либо вовсе нет, либо они некачественные.

Для того, чтобы проверить это предположение, была проведена выборочная проверка. В каждом втором доме обнаруживалось оборудование для незаконного забора газа. В Шымкенте около 90 тысяч частных домов и простая арифметика показывает, куда уходит неучтенный газ. Выяснилось, что абоненты похищают газ четырьмя основными способами: при помощи людей, знакомых с газовыми сетями и способными грамотно подключиться к ним, фальсифицируя показания приборов учета, вступая в сговор с контролером компании или попросту подключая к сети незарегистрированные мощности. Многие из них используют похищенный газ для энергообеспечения малых коммерческих предприятий - пекарен, бань, парикмахерских.

Такие впечатляющие объемы хищений стали  возможны благодаря проектированию и строительству газовых коммуникаций, проведенному еще в советское время. Газовые трубы тянутся через участки, на которых стоят дома, они скрыты за заборами и никто не знает, что с ними делают домовладельцы. Для того, чтобы полностью устранить хищения, необходимо перестроить всю газовую инфраструктуру, но пока это невозможно.

"КазТрансГаз  Дистрибьюшн"  пришел на коммунальный  рынок Чимкента в конце 2000 года  и за время своей работы был вынужден вложить в ремонт и замену самых изношенных участков трубопроводов около 4 млн. долларов. На фоне таких расходов компания не может не реагировать на столь впечатляющие хищения, имеющие массовый характер.

Проблемы  газоснабжения характерны для многих регионов Казахстана. К примеру, в г. Тараз  до сих пор не затихает недовольство, вызванное введением предоплаты за газ. Чтобы гарантировать возврат средств и получить части прибыли заранее, газоснабжающие компании требуют от потребителя внесения "гарантийного взноса", который покрывает расходы на еще не поданный газ. [14]

Анализируя  практику претензионной работы газоснабжающих организаций, приходится констатировать, что стандартная формулировка: «Все споры между сторонами по настоящему Договору разрешаются путем переговоров. При не достижении согласия спор передается на рассмотрение в судебные органы в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан» [14] не может быть признана достаточной для защиты прав потребителя. Специфику положения потребителя газа через присоединенную сеть, попытавшегося решить возникшие у него противоречия с поставщиком газа через суд, определяет то, что в соответствии с условиями действующих в настоящее время публичных договоров, в течение  всего срока рассмотрения вопроса он может быть отключен от сети газоснабжения, а решение вопроса может быть затянуто поставщиком газа на весьма продолжительный срок. (Напомним, что в частном секторе газ используется не только для приготовления пищи, но и для отопления – начнется, скажем, судебный процесс летом, а к осени, глядишь, и откажется истец-потребитель от претензий, выполнит несправедливые требования поставщика, потому что поймет: «плетью обуха не перешибешь»)

Кроме того, комплекс правовых проблем газоснабжения, специфика процессов поставки, транспортировки (перевозки), хранения и использования газа и СУВГ обуславливает необходимость применения весьма широкого круга различных специальных требований, норм и нормативно-правовых актов, которые необходимо учитывать в договорном регулировании газоснабжения.

В ГК РК (гл.25. §5, ст. 492) договору газоснабжения посвящено всего несколько строк: к отношениям по снабжению газом через присоединенную сеть применяются правила, предусмотренные  для договора энергоснабжения, если иное не установлено законодательными актами, договорами или не вытекает из существа обязательств. В данном случае ГК РК урегулировал отношения по снабжению газом через присоединенную сеть, предоставив верховенство над ним специальным нормативно-правовым актам, в том числе подзаконным. Вплоть до настоящего времени, в Казахстане не закреплена на уровне кодифицированного акта конструкция договора газоснабжения

К основным нормативно-правовым актом,  которые регулируют договорные отношения в сфере газоснабжения можно отнести:

• Постановление Правительства Республики Казахстан №568 Об утверждении Правил поставки, транспортировки и реализации природного газа (в дальнейшем – ППГ), Правил поставки, перевозки и пользования сжиженными углеводородными газами (в дальнейшем – ПСУВГ) от 11 июня 2003 года;
• Правила безопасности в газовом хозяйстве Республики Казахстан, которые  были утверждены Госгортехнадзором Республики Казахстан 15 апреля 1993 года и согласованы с Советом Федерации профсоюзов Республики Казахстан и Госкомитетом Республики Казахстан по архитектуре и строительству, введенные в действие с 1 августа 1993 года [15]. Неотъемлемыми частями указанных Правил являются 43 Приложения, требования которых подлежат неукоснительному соблюдению самими газоснабжающими организациями и потребителями.
• Постановления Государственного комитета РК по чрезвычайным ситуациям от 28 ноября 1996 года №28 «О первоочередных мерах по обеспечению безопасных условий эксплуатации газового оборудования  в быту и на производстве.

Кроме того, системы газоснабжения поставщика в РК должны соответствовать требованиям:    

• Инструкции по надзору за изготовлением, строительством, монтажом, пусконаладкой и ремонтом объектов газового хозяйства (утверждена  Государственным комитетом по чрезвычайным ситуациям  РК 19 апреля 1997 г.)
• Закона Республики Казахстан от 16 июля 2001 г. №242-II «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (Глава 11. Приемка объектов строительства в эксплуатацию)
• Решения акима Алматинской области от 2 апреля 1997 г. № 4-94 «О мерах по обеспечению в области безопасной эксплуатации газового оборудования на производстве и в быту» и других подобных региональных нормативно-правовых актов.