Понятие и сущность земель сельскохозяйственного назначения

                                                 Введение 
 
      Земли сельскохозяйственного назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации, приоритетное значение которой обусловлено их социально-экономической значимостью. Преобразования, начатые в ходе земельной и аграрной реформ и коснувшиеся, прежде всего, отношений в сельском хозяйстве, продолжают оказывать существенное влияние на правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. 
      Это проявляется в: 
- демонополизации государственной собственности и установлении многообразия форм собственности на землю; 
- появлении новых субъектов сельскохозяйственной деятельности; 
- особом порядке приватизации сельскохозяйственных угодий; 
- особом правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения, выведенном за рамки Земельного кодекса РФ. 
Земли сельскохозяйственного назначения могут быть предметом исследования в качестве объекта различных правоотношений. 
     Отдельно можно исследовать правовое регулирование прав на земли сельскохозяйственного назначения, условий и порядка использования этих земель, оборот, правовое регулирование государственного управления, охрану земель сельскохозяйственного назначения.

      Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы, посвященной вопросам правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

     1. Понятие и сущность земель сельскохозяйственного назначения 
 
И их правовое регулирование 
 
В соответствии со ст.77 ЗК РФ[280], землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. 
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. 
 
     Земли сельскохозяйственного назначения – самая важная из всех категорий земельного фонда, поскольку в нее входят наиболее ценные продуктивные земли. 
    Законодательством установлен целый ряд особенностей, связанных с охраной таких земель, порядком предоставления и изъятия участков из данной категории земель, осуществлением с ними сделок купли-продажи и т. д. 
    Однако ЗК РФ закрепляет лишь основные черты правового статуса земель сельскохозяйственного назначения, более подробно он урегулирован другими федеральными законами, основным из которых является ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[281]. 
    Он регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков, и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

   Под оборотом сельскохозяйственных земель данный Закон понимает сделки, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки (доли в праве общей собственности на земельные участки) из земель сельскохозяйственного назначения. 
   ФЗ № 101 распространяется далеко не на все земельные участки из данной категории земель. Не регулируется этим Законом оборот земельных участков: предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также занятых зданиями, строениями и сооружениями.

     Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения отличается значительной спецификой, поэтому при рассмотрении конкретного дела с тем или иным земельным участком следует прежде всего определить, действительно ли он относится к данной категории земель. Решающее значение при этом будут иметь данные кадастрового учета земель. Необходимо отчетливо себе представлять, что если на земельном участке выращивается сельскохозяйственная продукция, то это еще не означает, что он относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Если такой участок находится в пределах городской черты, черты поселка или сельского поселения, то он входит в состав земель поселений (ст.83 ЗК РФ). Участки земель, используемые в сельскохозяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда: на них распространяется правовой режим соответствующей категории земель. И наоборот, в составе земель сельскохозяйственного назначения есть участки, занятые хозяйственными постройками аграрных предприятий, дорогами; так называемыми неудобьями (овраги, балки, болота, гари).

  Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения осуществляется не только ФЗ № 101, но и Конституцией[291], ЗК РФ, ГК РФ, другими федеральными законами и нормативными актами РФ, а также законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Данные положения нуждаются в уточнениях. 
      Конституция не содержит правил об обороте сельскохозяйственных земель – это не свойственно ее назначению. В ней говорится о том, что земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (пункт «к» части 1 статьи 72), что в дополнение к различным климатическим условиям и плодородию земель на территории России обусловливает предоставление субъектам РФ полномочия по принятию своих актов земельного законодательства в соответствии с федеральными актами. К земельному законодательству относится и комментируемый Закон. 
     ЗК РФ (пункт 6 статьи 27) устанавливает, что «оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Отсылки к ФЗ № 101 содержатся также в статьях 79 (пункт 5), 81 (пункт 4) и 82 ЗК РФ, расположенных в главе XIV ЗК РФ «Земли сельскохозяйственного назначения». Тем самым ЗК РФ определил, что он не регулирует оборот земель сельскохозяйственного назначения, за исключением случаев, когда указание на конкретное положение ЗК РФ содержится в самом ФЗ № 101 либо если положение ЗК РФ напрямую касается сельскохозяйственных земель (например, подпункт 1 пункта 3 статьи 46 ЗК РФзапрещает прекращение аренды участка в период полевых сельскохозяйственных работ). Другими словами, если ЗК РФ устанавливает ограничения оборотоспособности участков всех категорий земель, то ФЗ № 101 – еще большие ограничения оборотоспособности сельскохозяйственных земель. Поэтому в случае противоречия положений ЗК РФ и ФЗ № 101 должно действовать положение ФЗ № 101.

   В настоящее время изданные в 1990-е годы акты Президента и Правительства по вопросам оборота сельскохозяйственных земель утратили силу. Тем самым подтверждено, что оборот сельскохозяйственных земель на основе подзаконных актов завершился. 
    Законы субъектов РФ могут приниматься по тем вопросам оборота, по которым такие предписания содержатся в Законе. В настоящее время ФЗ №101 позволяет субъектам РФ принять свои законы или обязывает это сделать по вопросам: 
 
- установления дня начала приватизации земель; 
- минимальных размеров участков; 
- максимальных размеров общей площади угодий (и участков, и долей), которые могут находиться в собственности одного лица; 
- предоставления преимущественного права покупки участка муниципальному образованию; 
- обращения в суд с заявлением о принудительном изъятии участка в случае его ненадлежащего использования; 
- минимального срока аренды участка; 
- определения СМИ, в которых публикуются сообщения об обороте угодий; 
- установления цены выкупа участка, арендованного из государственной или муниципальной собственности;

- установления перечня  категорий граждан, имеющих право  на получение земельной доли, и порядка определения размера  земельной доли; 
- предоставления угодий бесплатно; 
- установления цены выкупа участков в собственность в размере не более 20% кадастровой стоимости угодий, ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения; 
- установления порядка проведения согласительных процедур для разрешения споров о местоположения выделяемого участка в счет доли в праве общей собственности на участок; 
- образования участка из состава невостребованных (неиспользуемых) долей. 
 
   То есть, субъекты РФ обладают значительными полномочиями в регулировании оборота сельскохозяйственных угодий. 
   ФЗ № 101 – один из немногих законов, который предусматривает такие полномочия, не требующие значительных расходов бюджетов субъектов РФ. Ряд полномочий в отношении других земель, на оборот которых данный Закон не распространяется, предоставлен субъектам РФ другими законами. Поэтому правила оборота земель могут значительно различаться в зависимости от их нахождения на территории того или иного субъекта РФ. 
    Иные условия оборота сельскохозяйственных угодий, кроме допускаемых Законом, субъекты РФ устанавливать не вправе. Положения законов субъектов РФ об обороте, содержащие такие условия, должны признаваться недействительными. 
   Оборот земель сельскохозяйственного назначения основан на принципе установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. 
   Согласно п.2 ст.4 Закона об обороте максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. 
    Таким образом, субъект Российской Федерации может установить максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равный более чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории.

- установления перечня  категорий граждан, имеющих право  на получение земельной доли, и порядка определения размера  земельной доли; 
- предоставления угодий бесплатно; 
- установления цены выкупа участков в собственность в размере не более 20% кадастровой стоимости угодий, ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения; 
- установления порядка проведения согласительных процедур для разрешения споров о местоположения выделяемого участка в счет доли в праве общей собственности на участок; 
- образования участка из состава невостребованных (неиспользуемых) долей. 
    То есть, субъекты РФ обладают значительными полномочиями в регулировании оборота сельскохозяйственных угодий. 
    ФЗ № 101 – один из немногих законов, который предусматривает такие полномочия, не требующие значительных расходов бюджетов субъектов РФ. Ряд полномочий в отношении других земель, на оборот которых данный Закон не распространяется, предоставлен субъектам РФ другими законами. Поэтому правила оборота земель могут значительно различаться в зависимости от их нахождения на территории того или иного субъекта РФ. 
    Иные условия оборота сельскохозяйственных угодий, кроме допускаемых Законом, субъекты РФ устанавливать не вправе. Положения законов субъектов РФ об обороте, содержащие такие условия, должны признаваться недействительными. 
    Оборот земель сельскохозяйственного назначения основан на принципе установления максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. 
   Согласно п.2 ст.4 Закона об обороте максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, устанавливается законом субъекта Российской Федерации равным не менее чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков. 
   Таким образом, субъект Российской Федерации может установить максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, равный более чем 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории. 

     На сегодняшний момент сельскохозяйственное производство может быть указано в учредительных документах в качестве основного или одного из нескольких дополнительных видов экономической деятельности. Вопрос, является ли закрепление в учредительных документах такого вида деятельности в качестве критерия признания организации именно сельскохозяйственной организацией, остается открытым. 
     Государственная регистрация прав на земельную долю, возникших до вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Форма доверенности в практике органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 
     Изменения, внесенные 18 июля 2005 года в Закон об обороте, породили коллизии между нормами Закона об обороте и Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 
     В соответствии со ст.18 Закона об обороте свидетельства о праве на земельные доли, выданные до вступления в силу Закона о регистрации, а при их отсутствии выписки из принятых до вступления в силу Закона о регистрации решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющие права на земельную долю, имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП. 
     Норма ст. 18 Закона об обороте соответствует п.9 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и п.1 ст.6 Закона о регистрации о признании ранее возникших прав. 
    Новым правилом, закрепленным в абз.3 п.1 ст.12 Закона об обороте, установлено, что передача земельной доли в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, в доверительное управление, завещание или выделение земельного участка в счет земельной доли осуществляется на основании документов, удостоверяющих право на земельную долю в соответствии со ст.18 Закона об обороте, без государственной регистрации возникшего в результате приватизации сельскохозяйственных угодий права на земельную долю. 
     В то же время п.2 ст.6, абз.3 п.2 ст.13 Закона о регистрации требуют государственной регистрации ранее возникшего права перед переходом данного права, его ограничением (обременением) или совершением сделки, что стало противоречить новой норме абз.3 п.1 ст.12 Закона об обороте.  

     В соответствии с п.3 ст.12 Закона об обороте сделки с земельными долями могут осуществляться на основании доверенности, выданной участником долевой собственности другому участнику долевой собственности или иному лицу и удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления или удостоверенной нотариально. Однако согласно п.1 и 4 ст.16 Закона о регистрации для представления интересов правообладателя при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним требуется (является обязательной) нотариально удостоверенная доверенность. 
     Сложность ситуации заключается в том, что трудно однозначно ответить на вопрос, какой из двух Законов – Закон об обороте или Закон о регистрации – в данных случаях является специальным. Следует отметить, что практика органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Московской области, показывает, что правообладатели продолжают использовать нотариально удостоверенные доверенности и представляют заявления о государственной регистрации ранее возникших прав на земельную долю.

2. Купля-продажа земельных участков 
 
    В соответствии со ст.8 ФЗ № 101 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. 

   Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может быть более чем девяносто дней. 
     Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. 
    В случае, если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. 
    При продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной цены или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным статьей 8 ФЗ №101. 
    Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна. 
    Итак, субъекту РФ или органу муниципального самоуправления (в случаях, установленных законом субъекта РФ) предоставлено преимущественное право покупки участка во всех случаях его продажи гражданами или организациями, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В случае продажи участка с торгов права преимущественной покупки субъект РФ либо орган муниципального самоуправления не имеют, так как договор заключается с лицом, выигравшим торги (статья 447 ГК РФ). 
    О своем намерении продать участок продавец (частное лицо) обязан известить именно «высший» исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, определенный конституцией (уставом) субъекта РФ. Субъект РФ своим законом может уступить преимущественное право покупки участка орган муниципального самоуправления. Однако это не означает, что муниципальный район, на территории которого находится продаваемый участок, обязан купить его за счет средств бюджета муниципального района. В данном случае имеет место передача органом муниципального самоуправления государственного полномочия, которое согласно статье 132 (части 2) Конституции возможно только с передачей необходимых для его осуществления средств. Поэтому субъектам РФ, желающим сэкономить свои бюджетные средства, выгодно не предоставлять органу муниципального самоуправления преимущественное право покупки участков. В этом случае при отказе (бездействии) субъекта РФ участок, минуя орган муниципального самоуправления, может быть продан третьему лицу.