Значение и природа концессионных договоров в праве России

Концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой партнерства государства и частного сектора на современном этапе.

Во-первых, они, в отличие  от контрактных отношений, носят  многоцелевой и долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое прогнозирование и планирование своей деятельности.

Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает высокой, а  часто и полной свободой в принятии административно-хозяйственных и  управленческих решений.

В-третьих, у государства, тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и в целом публично-правовых норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или общего законодательства, а также при возникновении необходимости защиты интересов общества в концессиях. При наличии общественной необходимости государство имеет право в одностороннем порядке прерывать концессию с выплатой концессионеру компенсации.

В-четвертых, в концессионных  проектах перераспределяются риски  между всеми его участниками (государством, концессионером, инвесторами, финансовыми институтами, страховыми компаниями и т.п.), благодаря чему существенно повышается жизнеспособность концессионного проекта.

2.2. Правовой механизм концессии

Исторически правовой статус концессий эволюционировал в  направлении от административного акта к публично-правовому и (или) гражданско-правовому договору.

В эпоху их становления (XVII-XVIII века) государство выдавало частной  компании - владельцу концессии (концессионеру) особый конституирующий документ - разрешение на владение и пользование государственной собственностью. Это были, по существу, односторонние властные административные акты государства, не содержащие регламентаций прав и обязанностей сторон. Аналогом концессий той поры является используемая и сейчас во всех странах мира лицензионная система.

Термин «концессия», характеризующий  передачу государственной собственности  частным лицам, использовался в  практике европейских стран еще  в средние века.

Так, в Англии государственные  концессии выдавались частным компаниям в XVII-XVIII веках.

В Соединенных Штатах Америки первые упоминания о концессиях относятся также к XVII веку, когда  губернаторы штатов выдали прибывающим  на поселение гражданам других стран  первые концессии на землю, реки, строительство  дорог.

Одной из стран, где имеется разветвленное и полное законодательство по концессиям, является Франция. Еще во времена правления Наполеона в статью 522 Гражданского Кодекса Франции о собственности на землю была внесена поправка, предусматривавшая, что рудники, находящиеся на землях, принадлежащих частным собственникам, могут эксплуатироваться лишь на основании концессии, предоставленной государством. Специальное французское законодательство 1919 и 1938 годов определило, что 'собственники земли не могут использовать движущую силу воды, не получив специальную концессию от государства'.

Система коммунальных концессий  Франции существует с середины XIX века. С тех пор и по настоящее  время на концессионной системе  построено все французское газоснабжение  и другие отрасли коммунального обслуживания.

Со временем в тех  странах, где складывались развитые правовые нормы по обеспечению функционирования рыночной экономики, эффективные и  гибкие юридические средства и институты  защиты собственности и имущественных  прав (США, Канада, Австралия, страны ЕС, другие страны) широкое применение получило публично-правовое законодательство.

Под действие этого законодательства подпадают в настоящее время  объекты: государственной собственности, природные ресурсы, публичные службы, монополия государства на отдельные виды деятельности.

Эти четыре компонента, в  соответствии с законодательством  развитых стран, составляют особую, так  называемую публично-правовую собственность. Она принадлежит обществу в целом и никому в отдельности.

Соглашения о концессиях в этих странах заключаются государством только на объекты публично-правовой собственности. Эти соглашения обладают одновременно чертами и публично-правового акта и гражданско-правового договора.

Государство выступает  в них в двояком качестве:

- как представитель общества и власти, временно уступающий концессионеру свои исключительные права на часть принадлежащей обществу собственности и осуществляющий надзор и контроль за его деятельностью,

- как субъект гражданского  права, что отражается в принципах  равенства сторон, нерушимости условий договора в течение срока его действия, ответственности по принятым обязательствам и т.п.⁷

Гражданско-правовыми  нормами обусловливается также  судебный порядок разрешения споров и конфликтов между сторонами.

Публично-правовой статус концессий требует в договорной форме строго определять условия, на которых концессионер обслуживает население, а также оговаривать обстоятельства, которые могут вызвать изменение этих условий.

При этом контроль за этими  положениями договоров должен быть всесторонним и тщательным, а используемые меры административного воздействия достаточно многообразными: от приостановления и отмены неправильных действий до принудительного управления концессионным предприятием и досрочного выкупа его.

С одной стороны, с точки зрения обязательности соблюдения концессионного договора как гражданско-правового документа, концедент и концессионер равны перед законом.

Но с другой стороны, предметом концессии является общественная собственность, подписывает концессионный договор концедент от имени общества, служит такой договор достижению определенных общественных целей. И в этом смысле концессионный договор представляет собой публично-правовой документ, в котором стороны не равны друг другу в обязательности выполнения всех его пунктов. Есть высшие интересы общества, которые стоят над гражданско-правовыми нормами концессионного договора.

И если реальное функционирование концессионного предприятия в рамках заключенного концессионного договора вступает в противоречие с общественными интересами, концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования с концессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионера их обязательного выполнения.

В частности, при наличии  неотложной общественной необходимости или других веских причин, имеющих большое общественное значение, концедент может прервать, приостановить или прекратить действие концессионного договора.

При этом концессионер как  субъект гражданско-правовых отношений  имеет право обратиться в суд с просьбой отменить любое решение концедента, в том числе и принятое последним в одностороннем порядке вне рамок и положений заключенного договора. Но обжаловать он должен не сам факт прекращения действия концессии, поскольку это - следствие, а вызвавшую его причину - наличие общественного интереса (выгоды, пользы), что повлекло за собой принятие концедентом соответствующего решения по прекращению действия концессионного договора или изменению его условий. Окончательную точку в разрешении конфликтных ситуаций между концедентом и концессионером в контексте гражданско-правовых норм должен поставить суд.

Таким образом, в публично-правовых договорах концедент наделен  правом в одностороннем порядке  при наличии общественной необходимости  изменять условия договора и требовать от концессионера их выполнения, прерывать действие договора концессии с компенсацией концессионеру понесенных им убытков и возврата вложенных им в концессионное предприятие средств.

Кроме того, концедент, как  субъект, олицетворяющий общественную власть и предоставляющий государственное имущество частному сектору в пользование, имеет право регламентировать деятельность концессионера в процессе действия договора вне рамок его пунктов также и в некоторых случаях, когда это вызвано не неотложной общественной необходимостью, а технико-экономическими, технологическими и иными причинами.

Государство может изменять нормативы и требования технико-экономического характера по регламентации функционирования предприятий, находящихся в государственной  собственности, и в одностороннем порядке без согласования с другой стороной распространять их действие на концессионные предприятия этого типа собственности. Оно может менять типовые условия работы концессионного предприятия, предъявлять концессионеру требования публично-правового характера: издавать административно-регламентные предписания, в первую очередь - по результатам проводимых проверок, служебные инструкции, ведомственные распоряжения и т.п.⁸

 

Глава 3. Преимущества и проблемы концессии в России

Среди достоинств концессионной формы управления инвестиционными объектами можно отметить следующие:

-концессии снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательство осуществлять все затраты по финансированию, управлению и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, за счет тарифов;

-концессии устанавливают достаточно жесткие долгосрочные юридически оформленные, то есть стабильные, отношения между государством и концессионером;

-концессионные договоры позволяют привлекать частный, в том числе иностранный, капитал без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами.

Одной стороной концессионного соглашения выступает государство - Российская Федерация и (или) ее субъект, либо муниципальное образование, эта сторона называется концедентом. Другой стороной является отечественный или иностранный инвестор.

Таким образом, интересы государства заключаются в том, что:

1) оно перекладывает расходы по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор, теоретически, для повышения его эффективности;

2) государство пополняет бюджет за счет поступления концессионных платежей и снимает с себя финансирование государственных объектов;

3) оно решает социально-экономические проблемы.

Интересы частного бизнеса  в концессионных проектах состоят  в том, что:

- концессионер получает  в долговременное управление  государственные активы, ему не  принадлежащие, на льготных условиях  платы за концессию, являющейся  в некотором смысле аналогом арендной платы;

- инвестируя, концессионер  имеет достаточные гарантии возврата  средств, поскольку государство  как партнер концессионера несет  определенную ответственность за  обеспечение минимального уровня  рентабельности;

- в отдельных случаях  (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышать качество обслуживания;

- концессионер, обладая  хозяйственной свободой, может за  счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать прибыльность бизнеса во время действия срока концессии, и при этом срок концессии не сокращается.

Итак, как показывает опыт многих стран, одним из эффективных  путей успешного функционирования государственного сектора экономики является привлечение к финансированию и управлению объектами государственной собственности частного капитала не только за счет приватизации, но и на концессионной основе.

В России, стране с высоким  уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционных ресурсов, применение еще одной достаточно привлекательной для инвестора формы вложения своих средств могло бы дать экономике значительные выгоды. Применение таких договоров диктуется также недостатком у государства ресурсов, в первую очередь финансовых и технологических, для эффективного функционирования государственного сектора экономики.⁹

При всех своих очевидных  преимуществах использование концессионных  форм управления государственным имуществом в России сталкивается с рядом серьезных препятствий.

В нашей стране до сих  пор нет специального законодательства в отношении концессионных объектов. Очень слабой является проработка социально-экономических  последствий использования государственных  концессионных соглашений.

Отсутствует научно-обоснованные, подкрепленные конкретными расчетами исследования концессионной проблемы в целом и в отдельных отраслях, в частности, а также широкие общественные дебаты по вопросам перераспределения управляющих функций государства. Нет общепринятых методик расчета экономической и бюджетной эффективности концессионных проектов.

Специфика идущего в  настоящее время в России процесса состоит в том, что параллельно  создается законодательная база и отрабатывается реальный механизм функционирования объектов, еще не переданных в концессию, а по существу являющихся филиалами государственных предприятий. Однако разработка и принятие федерального закона о концессиях - это только начало большого и трудного пути по проведению концессионной реформы в стране.

Для того чтобы этот закон заработал, необходимо принять множество регламентирующих данный вид деятельности законов, подзаконных актов и нормативных документов, таких как:

- федеральные законы  о концессиях и о концессионных  предприятиях в отдельных отраслях,

- ведомственные инструкции, положения и правила, регулирующие отдельные стороны концессионного процесса (в частности, типовой договор в рамках отдельных отраслей, а возможно, и отдельных производств, порядок передачи в концессионное управление объектов государственной и муниципальной собственности, методики по разработке ТЭО, определению платы за концессию, определению сроков концессий и т.д. и т.п.).

Кроме того, на уровне регионов необходимо принять законы о концессиях в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты. Важно, что все эти документы и федерального и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь: общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь, к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.