Выезд граждан из РФ

Статья 8 Федерального закона "О  порядке выезда из Российской Федерации  и въезда в Российскую Федерацию" предусматривает порядок выдачи паспорта органами внутренних дел по месту жительства, при наличии  которого граждане Российской Федерации вправе выезжать из страны и въезжать в страну.

Названный Закон не раскрывает понятия места жительства. Другие нормативные акты Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", связывают его с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством (статья 2). Наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел.

Такой же смысл придается  термину "место жительства" органами внутренних дел и судами в практике применения Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". В частности, пункт 1.7 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 г. N 310, предусматривает, что заявления о выдаче заграничного паспорта принимаются только при наличии в документе отметки о регистрации по месту жительства. Место жительства как факт, с которым связываются юридические последствия, реально определяется не самим гражданином, а соответствующим органом внутренних дел.

Иной порядок выдачи паспорта - не по месту жительства, а  по месту пребывания - возможен лишь в исключительных случаях, предусмотренных частью третьей статьи 10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Однако и в этих исключительных случаях требуется регистрация по месту пребывания (пункт 3.7 названной Инструкции), каковым, в отличие от места жительства, признается также жилое помещение, в котором гражданин проживает не постоянно, а временно (статья 2 Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" № 5242-1 от 25 июня 1993).

Не предусмотрены какие-либо иные исключения и для граждан  Российской Федерации, постоянно или  преимущественно проживающих за рубежом. Согласно частям первой и третьей  статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" они могут обращаться за получением паспорта лишь в государстве, где зарегистрировано их постоянное пребывание, и иного порядка закон не устанавливает.

В соответствии с законом наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации предусмотренного статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, приводит к тому, что для свободного выезда за пределы Российской Федерации необходимо обращение гражданина только в определенный территориальный исполнительный орган. Однако отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда такой порядок не может быть использован, приводит к нарушениям названного конституционного права, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.

Практически невозможным  оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно  проживающих за ее пределами, для  вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.

Конституционные права  и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства. Выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.

Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны. А статья 3 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", разъясняет, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (часть3 статьи 55) допускает  возможность ограничения федеральным  законом прав и свобод человека и  гражданина, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Статья 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" содержит исчерпывающий перечень случаев, при которых право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено. Этот перечень будет рассмотрен ниже.

Рассмотрев дело о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Конституционный суд постановил «признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 2), 55 (часть 3), положения части первой статьи 8 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации заграничного паспорта в ином порядке, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение части третьей той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.»  

Основываясь на принятом Конституционным судом Постановлении, в Инструкцию “О порядке оформления и выдачи паспортов гражданам  Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” были внесены изменения (Приказ МВД РФ №394 от 30.06.98).

Пункт 1.3 Инструкции был  дополнен абзацем следующего содержания:

"Оформление и выдача  паспорта гражданину Российской  Федерации, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации либо имеющему место жительства за пределами Российской Федерации, производится органами внутренних дел по месту фактического проживания.".

Ст.15 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” предусматривает перечень ограничений права гражданина Российской Федерации на выезд из РФ.К числу таких случаев относятся следующие:

- если гражданин допущен  к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне (определяются в соответствии с Законом Российской Федерации № 5485-1 от 21.07.93 “О государственной тайне” и Указом Президента № 1203 от 30.11.95, утвердившим Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне), заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из РФ, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности, - до истечения срока ограничения, установленного договором (контрактом). Тут также играет роль заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, которая может продлить срок ограничения (но не более десяти лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности);

- если гражданин призван  на военную или альтернативную  гражданскую службу - до окончания  службы;

- если против гражданина  возбуждено уголовное дело - до  вынесения решения по делу;

- если гражданин осужден - до отбытия наказания или освобождения;

- если уклоняется от  исполнения обязательств, наложенных  на него судом - до исполнения  обязательств или согласия сторон;

- если гражданин сообщил  о себе заведомо ложные сведения - до решения вопроса в срок не более 1 месяца.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из РФ ОВД выдает гражданину РФ уведомление  с обоснованием и сроком ограничения, с указанием адреса организации, взявшей на себя ответственность  за ограничение права гражданина РФ на выезд.

На практике ограничения  на выезд в основном  связаны  с осведомленностью лица о сведениях, составляющих государственную тайну, либо с его осуждением.

Остановимся на наиболее важном, по моему мнению, случае ограничения  – причастности к сведениям, отнесенным к государственной тайне.

Статья 38 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации  и въезда в Российскую Федерацию” дает указание организациям, в распоряжении которых находятся сведения особой важности или совершенно секретные сведения, отнесенные к государственной тайне,  заключить со своими сотрудниками, ранее допущенными, а также с вновь допускаемыми к таким сведениям сотрудниками, трудовые договоры (контракты) в соответствии со ст.15 данного закона. В Законе “О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР данных условий не было. Однако, отсутствие трудового контракта, включающего условия допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, не является препятствием к отказу во временном выезде гражданина за рубеж, если он по роду работы осведомлен о таких сведениях.

Примером вышесказанному является случай из практики Верховного суда РФ. Оспаривая отказ в выдаче паспорта, С. ссылался на Закон РФ "О  порядке выезда из РФ и въезда в  РФ", принятый Государственной Думой 18 июля 1996 г., ст. 15 которого предусматривает возможность ограничения на выезд лица, с которым имелся трудовой договор (контракт), включающий условия допуска к секретным сведениям, и указывал на то, что такого трудового договора (контракта) с ним не заключалось.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решение  суда об отказе С. в удовлетворении жалобы. С. относится к лицам, осведомленным  о сведениях, составляющих государственную  тайну, что им не оспаривалось, он давал подписку о неразглашении полученных по роду службы сведений. Отбирание такого обязательства по правовому значению соответствует принятому позже законодательству, предусматривающему оформление данного условия непосредственно в трудовом договоре (контракте), в связи с чем отсутствие самого контракта не указывает на то, что на заявителя не могут быть распространены предусмотренные законодательством ограничения. В силу ст. 55 Конституции РФ, ст. 24 Закона РФ "О государственной службе" нельзя признать обоснованными доводы жалобы заявителя о нарушении его конституционных прав и свобод.

Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 19 марта 1994 г. N 238 (САПП, 1993, N 12, ст. 1059) создана Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж. Комиссия руководствуется российским законодательством: законами "О государственной тайне", "О безопасности", Гражданским кодексом Российской Федерации и др.

Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации  и въезда в Российскую Федерацию” в ст. 17 обязал комиссию рассматривать  жалобы и давать ответы не позднее, чем в трехмесячный срок. Отказ  гражданину Российской Федерации в праве на выезд из Российской Федерации может быть обжалован в суд.

Согласно ст.1 Закона “Об  обжаловании в суд действий и  решений, нарушающих права и свободы  граждан” № 4866-1 от 27.04.93 каждый гражданин  вправе обратиться с жалобой в  суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. 

Права иностранцев на въезд и выезд из России.

В соответствии с международно-правовыми  актами государства в своей законодательной  и правоприменительной практике должны соблюдать права и свободы  граждан. Такие принципы должны распространяться на все категории лиц, находящиеся в пределах юрисдикции конкретного государства.

Пункт 3 статьи 62 Конституции  Российской Федерации гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства  пользуются в Российской Федерации  правами и несут обязанности  наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

В России пока нет какого-либо закона, в специальном порядке  регулирующего правовое положение  и деятельность иностранных граждан. Поэтому для уточнения понятия иностранных граждан коснемся нескольких  нормативных актов. Закон о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 г. (в ред. Федерального закона от 6 февраля 1995 г.) рассматривает данное понятие так: "Иностранный гражданин - лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации"; "лицо без гражданства - лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства" (ст. 11). Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности от 13 октября 1995 г. так подходит к категории иностранных участников внешнеторговой деятельности, являющихся физическими лицами: это - "иностранные граждане, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, гражданами которого они являются, и лица без гражданства, гражданская дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, в котором эти лица имеют постоянное место жительства" (ст. 2).