Сравнительный анализ
законодательства об уполномоченном по
правам человека в некоторых субъектах
Российской Федерации
Развитие современной России
в направлении от унитарного государства
к реальной федерации приводит к постепенному
появлению определенных различий в законодательных
актах субъектов Российской Федерации,
что делает актуальной задачу анализа
сходства и различий законодательства
российских регионов как между собой,
так и с соответствующими федеральными
законами [3]. Как отмечается в литературе
[4], в правовой системе Российской Федерации
все отчетливее формируется крупный массив
юридических норм - региональное право.
В настоящем исследовании проведен сравнительный
анализ региональных законов и законопроектов
с соответствующим федеральным законом,
которые посвящены одной конкретной теме
- уполномоченному по правам человека
под углом зрения формирования регионального
права.
Говоря о создании новых децентрализованных
государственных правозащитных институтов,
назовем Указ Президента РФ от 13 июня 1996
г., который дал импульс к созданию комиссий
по правам человека в субъектах РФ. Более
чем в 30 субъектах РФ в соответствии с
этим Указом созданы комиссии по правам
человека при органах исполнительной
власти. Эти комиссии работают с обращениями
граждан и в большинстве случаев играют
определенную роль в защите их прав. Вместе
с тем эти комиссии действуют практически
на общественных началах и не имеют возможности
самостоятельно вести расследование;
кроме того, они полностью зависимы от
исполнительной власти.
Поэтому важным шагом на пути
перехода к власти "с человеческим лицом"
является развитие института омбудсмана,
или Уполномоченного по правам человека.
Как известно, омбудсман понимается как
достойное доверия независимое лицо, уполномоченное
парламентом на охрану прав отдельных
граждан и осуществляющее опосредованный
парламентский контроль в форме обширного
надзора за всеми государственными должностями,
но без права изменения принятых ими решений
[5]. В Российской Федерации Уполномоченный
по правам человека О.О. Миронов был избран
на этот пост в мае 1998 года. 10-11 марта 1999
г. в "Российской газете" опубликован
доклад о его деятельности в 1998 г., в котором
указывается на "целесообразность создания
данного института [Уполномоченного по
правам человека] в субъектах Федерации".
Понятие "Уполномоченный
по правам человека в субъекте Российской
Федерации" было введено в ст. 5 Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации":
"1. В соответствии с конституцией (уставом),
законом субъекта Российской Федерации
может учреждаться должность Уполномоченного
по правам человека в субъекте Российской
Федерации. 2. Финансирование деятельности
Уполномоченного по правам человека в
субъекте Российской Федерации и его аппарата
осуществляется из средств субъекта Российской
Федерации".
К настоящему времени законы
о региональных уполномоченных по правам
человека приняты в 11 субъектах РФ. Это
(по порядку принятия) - Республика Башкортостан
(29.04.96); Свердловская область (14.06.96), Архангельская
обл. (15.07.97), Красноярский край (21.10.97), Приморский
край (11.12.97), Санкт-Петербург (30.12.97), Смоленская
(19.04.98), Саратовская (12.10.98) и Астраханская
области (15.01.99). В 2000 г. аналогичный закон
принят в Калининградской области. Из
этих 11 регионов уполномоченные избраны
пока только в шести - в Республике Башкортостан,
в Волгоградской, Свердловской, Саратовской,
Смоленской и Астраханской областях. Еще
в 17 субъектах РФ соответствующие законы
разрабатываются, находятся на рассмотрении
в различных стадиях - это Республика Коми,
республика Саха (Якутия), Татарстан, Алтайский
и Хабаровский края. Волгоградская, Вологодская,
Калужская, Курганская, Мурманская, Новосибирская,
Омская, Псковская, Рязанская и Тамбовская
области. Эвенкийский автономный округ.
Как видим, первые шаги на пути
становления Уполномоченного по правам
человека в российских регионах уже сделаны.
Однако если проблеме становления Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации
посвящены хотя и немногочисленные публикации
[6], то развитие института Уполномоченного
в российских регионах еще не нашло должного
внимания исследователей.
Настоящая работа посвящена
сравнительному анализу Федерального
конституционного закона "Об Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации"
и ряда действующих и находящихся в стадии
принятия законодательных актов, посвященных
региональным уполномоченным по правам
человека. Имеются в виду Закон Республики
Башкортостан "Об Уполномоченном Республики
Башкортостан по правам человека", законы
Красноярского края. Свердловской, Смоленской
и Саратовской областей и Закон Санкт-Петербурга,
носящие однотипные названия: "Об Уполномоченном
по правам человека в... (название региона)"
а также аналогичные по названию законопроекты
"Об Уполномоченном по правам человека..."
в Республике Татарстан (внесен на рассмотрение
Государственного Совета президентом
республики), в Эвенкийском автономном
округе (принят к рассмотрению Законодательным
Сугланом округа в марте 1998 г.), в Волгоградской
(принят областной думой в первом чтении
в марте 1998 г.). Омской (принят Законодательным
Собранием области в первом чтении 19 февраля
1998 г.) и Мурманской области (принят областной
думой 31 октября 1997 г., но отклонен губернатором
области).
1. Место Уполномоченного
в структуре власти в регионе
В большинстве из рассматриваемых
законов и законопроектов (за исключением
республики Башкортостан и Санкт-Петербурга)
институт Уполномоченного является отдельной
структурой, имеющей свой аппарат сотрудников,
счет и печать и финансируемой за счет
специальной строки в бюджете. В Федеральном
законе особо оговаривается "независимость
и неподотчетность" Уполномоченного
"каким-либо государственным органам
и должностным лицам" (ч. 1 ст. 2). Аналогичная
норма присутствует в актах Республик
Башкортостан и Татарстан, Смоленской
и Омской областей и Эвенкийского автономного
округа. В законе Красноярского края отмечается
также независимость Уполномоченного
от органов местного самоуправления. В
актах Волгоградской и Свердловской областей
говорится лишь о независимости Уполномоченного.
В отклоненном губернатором законе Мурманской
области, напротив, говорится, что "Уполномоченный
при осуществлении своих полномочий подотчетен
Мурманской областной думе и может быть
заслушан на ее заседании" (ст. 3). В законе
Саратовской области понятие "независимость
Уполномоченного" вообще не используется,
зато присутствует специальная ст. 35, первый
абзац которой гласит: "Должность Уполномоченного
относится к государственным должностям
категории "А" и входит в сводный
перечень государственных должностей
Саратовской области".
В Законе Республики Башкортостан
ничего не упоминается о порядке финансирования
Уполномоченного, но, судя по тому, что
"Для обеспечения деятельности Уполномоченного
назначаются помощники (референты) из
числа работников аппарата Секретариата
Государственного Собрания" (ст. 38),
можно предположить, что структура Уполномоченного
является практически частью структуры
представительного органа власти.
2. Требования к кандидатуре
Уполномоченного
Во всех рассматриваемых случаях,
за исключением Санкт-Петербурга и Саратовской
области, законодатели вводят определенные
ограничения и требования к кандидату:
возраст - не менее 30 (Красноярский край.
Свердловская и Омская области) или 35 лет
(все остальные случаи, включая Федеральный
Закон); необходимость проживания на территории
региона (Республика Башкортостан обязательно
республиканское гражданство, а в Федеральном
законе - российское). Наличие юридического
образования (с дополнением "как правило")
обязательно в Свердловской, Смоленской
и Волгоградской областях, причем в Свердловской
области требуется наличие либо стажа
работы по юридической специальности
не менее 10 лет, либо ученой степени в области
права.
Наличие у кандидата необходимых
познаний в области прав и свобод человека
является необходимым условием во всех
регионах, при этом в Республике Башкортостан,
Красноярском крае, Мурманской области
нужен также опыт правозащитной деятельности.
В большинстве актов указывается также
на необходимость доверия общественности
к рассматриваемой кандидатуре. В Федеральном
законе от кандидата требуются "познания
в области прав и свобод человека и гражданина,
опыт их защиты"
В наиболее лаконичной форме
обязательные правила (точнее, пожелания)
к кандидатуре на пост Уполномоченного
сформулированы в Законе Санкт-Петербурга:
"При голосовании принимаются во внимание
репутация кандидата и наличие у него
опыта защиты прав и свобод человека и
гражданина" (ст. 5) и в Законе Саратовской
области: "На должность Уполномоченного
назначается лицо, являющееся гражданином
Российской Федерации, имеющее познания
в сфере прав и свобод человека и гражданина"
(ст. 4). Как видно, в последнем случае репутация
кандидата или опыт его правозащитной
деятельности не упоминаются, но возможно
предположить, что они имеются в виду.
3. Выдвижение кандидатуры
Уполномоченного
Процедура выдвижения кандидатуры
Уполномоченного - один из наиболее существенных
моментов, и ее характер может дать представление
о степени авторитарности или демократичности
политического режима в регионе. Так, среди
рассматриваемых случаев "авторитарный"
полюс представлен Законом республики
Башкортостан и законопроектом Волгоградской
области, в которых правом представления
кандидатуры Уполномоченного пользуется
исключительно Председатель Государственного
Собрания республики и глава администрации
области.
В Свердловской области кандидатура
Уполномоченного представляется совместно
губернатором области и председателем
областного суда. В законопроектах Мурманской
области, а также в законах Красноярского
края. Смоленской и Саратовской областей
процедура номинации выглядит более демократично
- правом представления кандидата пользуются
как глава администрации, так и депутаты
законодательного органа. Законопроект
Омской области распространяет это право
и на "выборные органы местного самоуправления
Омской области" (ст. 4).
В Законе Смоленской области,
кроме того, специально указано: "Любое
лицо или общественное объединение вправе
обратиться через депутата с предложением
по кандидатуре Уполномоченного" (ч.
1, ст. 5). Аналогичная возможность обращения
со своими предложениями к губернатору
или председателю областного суда оговаривается
для "любого лица или общественного
объединения" в Законе Свердловской
области (ч. 3, ст. 6). Такая тенденция привлечения
к процедуре выдвижения более широкого
круга граждан получила свое дальнейшее
развитие в Законе Санкт-Петербурга, который
в число субъектов, способных выдвигать
кандидатуру, включает и партии, и общественные
организации города.
4. Избрание Уполномоченного
Избрание Уполномоченного во
всех анализируемых случаях производится
законодательным органом области или
города. В семи (из II) рассматриваемых региональных
законодательных актах выборы производятся
"простым большинством голосов от общего
числа депутатов при тайном голосовании"
(Республика Башкортостан, Мурманская,
Смоленская и Саратовская области). В Красноярском
крае, Свердловской и Волгоградской областях
для избрания требуется не менее двух
третей голосов депутатов. В законопроекте
Омской области используется такое заимствование
из Федерального закон "Об Уполномоченном
по правам человека РФ", как включение
в список для тайного голосования двумя
третями голосов депутатов. Этот парадокс
- требование квалифицированного большинства
при внесении в список и обычного - при
избрании, содержащийся в Федеральном
законе, отражает политические баталии
при принятии Федерального закона и расклад
политических сил в Государственной думе
в 1997 г. Заимствование же этой нормы в региональных
законопроектах представляется неоправданным.
За исключением Республики
Башкортостан, где Уполномоченный избирается
на четыре года, во всех остальных рассматриваемых
случаях срок его полномочий установлен
в пять лет. Из этих двух вариантов (4 и
5 лет) более предпочтительным является
второй, так как пятилетний срок обеспечивает
разрыв цикла деятельности Уполномоченного
с четырехлетним циклом деятельности
регионального законодательного органа,
что в свою очередь влечет большую независимость
Уполномоченного. Эта же норма - пятилетний
срок - записана и в Федеральном законе.
5. Сфера компетенции и
задачи
Как указывается практически
во всех рассматриваемых законодательных
актах. Уполномоченный рассматривает
заявления и обращения по поводу нарушений
прав человека и жалобы на действия, бездействие
или решения государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных
лиц и государственных служащих, нарушающих
права и свободы человека и гражданина.
Нередко законодатель специально оговаривает
ограничение компетенции Уполномоченного
в сфере его деятельности. Так, в ч. 2 ст.
16 Федерального закона указывается: "Уполномоченный
не рассматривает жалобы на решения палат
Федерального Собрания Российской Федерации,
законодательных (представительных) органов
государственной власти Российской Федерации".
Соответственно в законах Смоленской
и Саратовской областей отмечается, что
Уполномоченный не принимает к рассмотрению
жалобы на законы Смоленской (ст. 10) и Саратовской
(ст. 13) областей, в законопроекте Мурманской
области: "Уполномоченный не рассматривает
жалобы на решения областной Думы" (ст.
3). В Законе Республики Башкортостан и
в законопроектах Омской области из сферы
компетенции Уполномоченного выводятся
"действия и решения" не только законодательного
органа субъектов РФ, но и "местных представительных
органов".
В Законе Свердловской области
и в законопроекте Волгоградской области
оговаривается ограничение компетенции
в отношении решений не представительной,
а судебной властей. Жалобы на решения
судей и судов могут быть приняты только
в случаях нарушения прав человека в процессе
судопроизводства либо отказа судом в
приеме жалобы на действия власти или
должностных лиц. В Законе Санкт-Петербурга
оговаривается: "Заключения Уполномоченного
не могут содержать политических оценок
решений, принимаемых органами государственной
власти Санкт-Петербурга по вопросам их
ведения" (ст. 10). Вместе с тем Уполномоченный
обладает правом законодательной инициативы
в Законодательном Собрании, а также правом
внесения на рассмотрение губернатора
Санкт-Петербурга проектов распоряжений
по вопросам, касающимся соблюдения прав
и свобод граждан.
В Законе Смоленской области
к этим задачам добавляются также "правовое
просвещение и разъяснение гражданам
их прав и свобод, форм и методов их защиты
, а также развитие международного сотрудничества
в области прав человека" (ст. 2). Сходные
задачи сформулированы законодателями
и в других регионах.
В законопроекте Республики
Татарстан присутствует такая инновация,
как список приоритетов: "Приоритетными
в деятельности Уполномоченного являются
защита прав детей; женщин, пострадавших
от дискриминации; репрессированных народов;
беженцев и вынужденных переселенцев;
лиц, принадлежащих к социально уязвимым
слоям населения; военнослужащих срочной
службы; лиц, находящихся в местах принудительного
содержания" (ст. 17).
6. Порядок инициирования
рассмотрения дела
Наиболее общим способом инициирования
рассмотрения дела является жалоба или
заявление граждан. Уполномоченный ведет
прием граждан и рассматривает жалобы,
обращения и заявления лиц, права и свободы
которых были нарушены. За исключением
Федерального закона, законов Красноярского
края и Саратовской области и законопроекта
Омской области, законодатели предусмотрели,
что жалобы могут подаваться лицами и
негосударственными организациями, уставной
целью которых является защита прав человека,
при условии согласия на это лица, права
и свободы которого были нарушены.
Жалобы могут быть поданы любым
лицом, независимо от гражданства, право
которого было нарушено на территории
данного субъекта РФ, в срок не позднее
одного года с момента нарушения прав
либо с момента, когда заявителю стало
об этом известно. В случае особой общественной
значимости жалобы она может быть принята
и при нарушении этих требований (в Федеральном
законе, в законах Красноярского края
и Саратовской области такая возможность
не предусмотрена).
В законах ряда регионов особо
оговаривается порядок подачи жалоб из
мест заключения: "Заявления, жалобы
и письма, направляемые Уполномоченному
лицами, находящимися в местах лишения
свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат"
(ст. 17 Закона Республики Башкортостан).
Наряду с рассмотрением дела
на основе поданной жалобы или заявления
во всех рассматриваемых законах и законопроектах
предусмотрено инициирование рассмотрения
дела по собственной инициативе Уполномоченного.
Приведенная ниже формулировка свердловского
закона повторяется в других законодательных
актах с очень небольшими изменениями:
"При наличии информации о массовых
или грубых нарушениях прав человека либо
в случаях, имеющих особое общественное
значение, Уполномоченный вправе возбудить
производство по этим делам по собственной
инициативе, известив о возбуждении производства
по делу соответствующий государственный
орган, орган местного самоуправления
или должностное лицо" (ч. 5, ст. 10).
7. Полномочия при рассмотрении
дела
Во всех приводимых актах правам
Уполномоченного при проведении проверки
посвящены специальные статьи законов.
Так, Уполномоченный Свердловской области
при проведении проверки по жалобе "вправе:
беспрепятственно посещать
любые государственные органы, органы
местного самоуправления, государственные
и муниципальные учреждения;
запрашивать и получать в установленном
законом порядке от органов государственной
власти, органов местного самоуправления
и их должностных лиц любые необходимые
для производства по делу сведения, документы
и материалы;
получать объяснения от любых
должностных лиц по обстоятельствам, подлежащим
выяснению;
проводить самостоятельно или
совместно с компетентными органами и
должностными лицами проверку деятельности
государственных и муниципальных учреждений,
относительно которых он располагает
информацией о грубых или массовых нарушениях
прав человека" (ч. 2, ст. 12).
Эти формулировки полностью
повторяются в законопроекте Волгоградской
области. В законах Смоленской и Саратовской
областей, в отклоненном губернатором
законе Мурманской области и в законопроектах
Омской области также присутствуют эти
формулировки. В Законе Республики Башкортостан
по сравнению со свердловским законом
(первое направление) отсутствуют упоминание
об органах местного самоуправления, право
получения объяснений от любых должностных
лиц, а также право самостоятельно проводить
проверку деятельности учреждений (четвертое
направление) - только совместно с компетентными
органами.
В Федеральном законе, в законах
Красноярского края. Саратовской области
и в законопроекте Омской области выделяется
также такое право Уполномоченного, как
"беспрепятственно посещать предприятия,
учреждения и организации независимо
от организационно-правовых форм и форм
собственности, воинские части, общественные
объединения" (ст. 19 и ст. 13 соответственно).
В Законе Санкт-Петербурга в
дополнение к указанным выше возможностям
Уполномоченного добавляются и такие
его права:
принимать участие с правом
совещательного голоса в заседаниях Законодательного
собрания и Правительства Санкт-Петербурга,
других коллегиальных органов Законодательного
собрания и администрации Санкт-Петербурга;
в случае грубого или массового
нарушения прав граждан безотлагательно
выступить с докладом на очередном заседании
законодательного собрания (ст. 13).
Последняя возможность предусмотрена
также в отклоненном законе Мурманской
области. В законопроекте Омской области
говорится о праве Уполномоченного "присутствовать
на заседаниях представительных органов",
а также указывается конкретный (пятидневный)
срок для представления необходимых Уполномоченному
документов и материалов (ст. 13).
В ряде законов и законопроектов
существует и право "обращаться в компетентные
государственные учреждения по проведению
экспертных исследований и подготовке
заключений по вопросам, подлежащим разрешению
в ходе проверки" (Республика Башкортостан.
Мурманская область, Санкт-Петербург).
В Федеральном законе и в Законе Красноярского
края это право сформулировано более жестко:
не "обращаться в...компетентные учреждения",
а "поручать..."; а также "знакомиться
с уголовными, гражданскими делами и делами
об административных правонарушениях,
решения (приговоры) по которым вступили
в законную силу, а также с прекращенными
производством делами и материалами, по
которым отказано в возбуждении уголовных
дел" (Российская Федерация, Республика
Башкортостан. Смоленская и Мурманская
области).
Во всех анализируемых документах
присутствует упоминание о том, что "При
рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный
обязан предоставить возможность органу
государственной власти Санкт-Петербурга,
органу местного самоуправления в Санкт-Петербурге
или должностному лицу, чьи решения или
действия (бездействие) обжалуются, дать
объяснения по любым вопросам, подлежащим
выяснению в процессе проверки" (приведена
формулировка Закона Санкт-Петербурга
ч. 3, ст. 12; сходные формулировки имеются
и в других документах).
8. Меры воздействия, применяемые
Уполномоченным
Основной мерой воздействия,
предусмотренной во всех приводимых документах
является решение, принимаемое Уполномоченным
по результатам рассмотрения дела и направляемое
соответствующему органу или лицу вместе
с рекомендациями о мерах по восстановлению
нарушенных прав и предотвращению подобных
действий в дальнейшем (с направлением
копии вышестоящему органу или лицу). Кроме
того, во всех актах, кроме Закона Санкт-Петербурга,
предусмотрена возможность внести в компетентные
органы представление о возбуждении дисциплинарного
или административного производства в
отношении конкретных лиц.
Определенные различия в законах
и законопроектах наблюдаются по отношению
к возбуждению уголовного производства
и иных действий, связанных с судом. Прежде
всего в Свердловской, Волгоградской и
Омской области. Республика Башкортостан,
имеется специальное указание: "в случае,
когда в процессе производства по жалобе
обнаруживаются признаки уголовно наказуемого
деяния. Уполномоченный передает имеющиеся
в его распоряжении материалы органам,
к ведению которых отнесено возбуждение
уголовного преследования, и прекращает
дальнейшее производство по делу, известив
об этом заявителя" (ч. 4, ст. 12 Закона
Свердловской области).
Такая возможность, однако,
присутствует в Законе Смоленской и Саратовской
областей, в законопроекте в неподписанном
губернатором Законе Мурманской области.
В Федеральном законе сформулировано
право Уполномоченного "обратиться
в суд с заявлением в защиту лица, права
и свободы которого нарушены действиями,
бездействиями или решениями органов
государственной и местной власти или
их должностных лиц, а также участвовать
в процессе в установленной законом форме".
Федеральным законом предусмотрено также
право "обратиться в суд или прокуратуру
с ходатайством о проверке вступившего
в законную силу решения, приговора суда,
определения или постановления суда либо
постановления судьи" (ч. 1 и 3, ст. 29).
Аналогичные положения имеются в законах
Республики Башкортостан, Смоленской
и Саратовской областей, Мурманской области,
за исключением, однако, возможности обращения
в прокуратуру.
В Законе Саратовской области
указано и такое право Уполномоченного,
как "...изложить свои доводы должностному
лицу, которое вправе вносить протесты
[на приговоры суда], а также присутствовать
при судебном рассмотрении дела в порядке
надзора" (ст. 24).
В Федеральном законе, в законах
Свердловской, Смоленской и Саратовской
областей, в волгоградском, мурманском
и эвенкийском законопроектах отмечается
также право Уполномоченного обратиться
в соответствующий представительный орган
с ходатайством о создании комиссии по
расследованию фактов нарушения прав
человека в случаях, имеющих особое общественное
значение, а также участвовать в работе
этой комиссии. Наконец, в Законе Республики
Башкортостан записано право Уполномоченного
"обращаться в Конституционный Суд
Республики Башкортостана с заявлением
или жалобой на нарушение прав и свобод
человека и гражданина законом, примененным
или подлежащим применению в конкретном
случае" (ст. 31). В законопроекте Республики
Татарстан отмечается право Уполномоченного
в подобном случае обратиться также и
в Конституционный Суд РФ. Право обращения
в Конституционный Суд предусмотрено
также и для федерального Уполномоченного.
В большинстве актов отмечено право опубликовать
сообщение о результатах рассмотрения
с предоставлением возможности приложения
объяснений заинтересованных лиц.
Наряду с перечнем мер, которые
Уполномоченный может принять по результатам
расследования конкретных случаев нарушения
прав человека, во всех законах и законопроектах
указываются его возможные действия на
основании анализа и обобщения как своей
практики, так и сложившейся в регионе
ситуации с соблюдением прав человека.
К числу таких общих действий относятся
право направлять органам власти и должностным
лицам предложения и рекомендации по обеспечению
прав человека и совершенствованию административных
процедур, а также право направлять соответствующим
лицам и органам, обладающим правом законодательной
инициативы, свои предложения о внесении
изменений в действующее законодательство.
Развитие прерогатив Уполномоченного
в этом направлении отражено в Законе
Санкт-Петербурга, ч. 2 ст. 10 которого гласит:
"Уполномоченный обладает правом законодательной
инициативы в Законодательном Собрании,
а также правом внесения на рассмотрение
губернатора Санкт-Петербурга проектов
распоряжений по вопросам, касающимся
соблюдения прав и свобод граждан".
Общим для вех законодательных
актов является положение о предоставлении
ежегодного доклада о соблюдении прав
человека в регионе, который подлежит
публикации.
Подводя итоги, можно сделать
заключение как о наличии значительной
общей базы в анализируемых региональных
законах об Уполномоченном по правам человека,
так и о существовании определенных различий.
Общим является утверждение кандидатуры
Уполномоченного на заседании регионального
представительного органа, возможность
инициирования его расследования как
на основании жалобы так и по собственной
инициативе, широкие возможности при проведении
расследования, рекомендательный характер
его решений, а также гласность его работы
(обязательная публикация его докладов).
Существенно различается степень,
открытость процедуры выдвижения кандидатов
на должность Уполномоченного - на одном
полюсе здесь находится законопроект
Волгоградской области, где таким правом
наделен только глава областной администрации,
на другом - Закон Санкт-Петербурга, где
этим правом обладают не только депутаты,
но и региональные общественные организации.
В законопроекте Омской области это право
распространяется на представительные
органы местного самоуправления.
Есть различия и в подходе к
компетенции Уполномоченного с точки
зрения включения в нее решений органов
представительной власти региона и органов
местного самоуправления, а также возможности
получать объяснения в ходе расследования
от судей. В одних регионах предусмотрены
обращение Уполномоченного в суд с заявлением
о возможном нарушении прав человека,
а также его ходатайство о пересмотре
вступившего в силу решения суда, в других
такая возможность опускается. Такие различия
связаны, возможно, с принятием или неприятием
региональным законодателем тезиса о
необходимости передачи дела в "компетентные
органы" при обнаружении в нем состава
уголовной ответственности.
Сравнивая положения Федерального
закона с аналогичными положениями региональных
законов и законопроектов, можно отметить
наличие существенных вариаций, обусловленных
как спецификой регионального уровня,
так и особенностями конкретных регионов.
Федеральный закон действительно служит
как бы модельным законом, положения которого
широко используются в региональном законодательстве.
Наибольшими новациями по сравнению с
федеральным прототипом обладает, по-видимому.
Закон Санкт-Петербурга.
Сказанное свидетельствует
как о наличии вполне естественных различий
в подходе регионального законодателя
к деятельности Уполномоченного по правам
человека, так и о существенности общих
положений, дающих реальное основание
для эффективного начала деятельности
этого столь нужного и важного для современной
России института. Следует также иметь
в виду, что результаты становления института
регионального Уполномоченного будут
зависеть не только от принятых законов,
но и от баланса политических сил в конкретных
российских регионах, от участия или неучастия
в этом процессе общественных, и прежде
всего правозащитных, организаций. Анализ
этих процессов будет являться предметом
наших последующих работ.
Государство и право,
4, А.Ю.Сунгуров, А.В.Шишлов
21.04.2003 |