Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России

 В частности, проводя антикоррупционную  политику, государство и общество могут увидеть, в чем состоят слабости полицейского, контрольного и судебного механизмов, и скорректировать эти механизмы, а главное, минимизировать коррупционные проявления в самих юрисдикционных органах.

Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире – охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды.

Для наглядности сравним функцию антикоррупционной политики с функцией обороны. Последняя является весьма дорогостоящей, но в мире можно насчитать лишь единицы государств, которые не включают оборону в число своих базовых функций. Если к обороне подходить с тех же позиций, с которых подходят обычно к борьбе с коррупцией, может показаться, что только инерция традиций требует сохранения данной функции, поскольку захватнические войны перестали быть правилом международной жизни. Но отнюдь не дань традиции заставляет даже небольшие государства тратить огромные суммы на содержание и постоянное перевооружение своих армий. Естественное чувство самосохранения (у государств, а точнее, у обществ тоже могут быть чувства и инстинкты) побуждает государство поддерживать один из своих главных инструментов в состоянии постоянной готовности к отражению потенциальной опасности. Функция борьбы с коррупцией должна стать такой же естественной государственной функцией.

Разумеется, и у стратегии постоянной антикоррупционной политики есть свои недостатки. Главный из них – существенные финансовые затраты государственного бюджета. Однако в отличие от многих других государственных функций антикоррупционное противодействие вполне окупает себя даже экономически, не говоря уже о моральном и политическом смыслах.

Другой недостаток данной стратегии заключается в том, что она (во всяком случае на этапе ее становления), как ни странно, вряд ли способна иметь активную общественную поддержку. Дело в том, что массовому сознанию в любой стране гораздо более понятна и потому одобряема "репрессивная" стратегия. И наоборот, стратегия системного устранения причин, стратегия "подрубания корней", которая предполагает такие весьма "скучные", а порой и затратные меры, вроде антикоррупционного просвещения или создания специализированного органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики, – такая стратегия оказывается непопулярной, вызывает подозрение в том, что власть хочет лишь имитировать борьбу с коррупцией.

И все-таки преимущества данной стратегии способны перевесить ее недостатки. Во-первых, антикоррупционная политика – наиболее эффективная стратегия в том смысле, что лишь она способна реально снижать уровень коррупции в стране и приносить прямой экономический эффект. А во-вторых, такая политика имеет долговременный эффект, следовательно, дает большой "запас антикоррупционной прочности", т.е. эффект сказывается даже тогда, когда соответствующая политика какое-то время активно не проводится.

Антикоррупционная политика – это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.30

Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело – содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.

Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.

Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.

Длительность антикоррупционных мер.

По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.

Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.

К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков".

Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.

 В этом случае антикоррупционная  политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности  и на этой основе – либо  коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск  другой.

Постоянные меры включают в себя:

a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;

б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;

в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;

г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);

д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;

е) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;

 

ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парла-ментским расследованиям и др.);

з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;

и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в проти-водействии коррупции;

к) антикоррупционное просвещение и воспитание.

Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.31

Стадии антикоррупционной политики.

Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:

а) разработка антикоррупционных программ,

б) планирование антикоррупционных мероприятий;

в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;

г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;

д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;

е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;

ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикорупционной деятельности.

 

Направления антикоррупционной политики.

Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

–      коррекция законодательства;

–      более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;

–      упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;

–      изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

–      создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

–      укрепление судебной власти;

–      совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);

–      координация антикоррупционной политики.

Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам – отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.32

2. Правовые принципы антикоррупционной политики государства.

 

Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепил основные принципы современной антикоррупционной политики (Ст. 3).

 Противодействие коррупции  в Российской Федерации основывается  на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита  основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость  деятельности государственных органов  и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности  за совершение коррупционных  правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер  по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства  с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.33

Все это принципы правового государства.

Кроме того, антикоррупционная политика должна обладать рядом существенных характеристик:

1. Постоянством, что связано с типичным для любого государства характером коррупционных действий, постоянством его воспроизводства в различных социальных контекстах;
2. Функциональной дифференциацией, предполагающей, что каждый из антикоррупционных институтов призван осуществлять собственную функцию не подменяя другие. Изменение функций каких-либо институтов в результате их адаптации к изменению внешней политико-правовой и социально-экономической среды – естественный процесс, однако если эта адаптация протекает неадекватно, то она разрушает институт или даже всю институциональную систему. Кроме этого, важно учесть, что деформация возможна и в том случае, когда в рамках развивающейся институциональной системы замораживаются некоторые институты. Например, отменяются или изменяются важные нормативно-правовые акты, прекращают свою деятельность какие-либо государственные органы или общественные структуры;
3. Целостность, когда все элементы института являются взаимозависимыми и необходимыми, т.е. нельзя изменить один элемент, без того, чтобы не повлечь изменение других;
4. Нормативностью, предполагающей, что каждый институт во-первых состоит из бесчисленного количества внешних институту норм, которые укоренены в традиции и повседневности, причем чуждые культурные традиции размывают институт, мешают ему кристаллизоваться и функционировать, отчуждают его от социального организма; во-вторых, институты антикоррупционной политики формируются и работают только в раках конкретной культурно-ценностной нормативной модели, т.е. когда в обществе получают широкое признание ценности социальной справедливости и правового порядка, источником которого и рассматривается, прежде всего, государство в лице его органов и структур и отступление от этих принципов со стороны институтов государственной власти либо отдельных чиновников считается просто недопустимым и вызывает протестную реакцию, подкрепленную конкретными действиями правового (судебного, административного и др.) характера;
5. Прочностью. Правовой и политический институт антикоррупционной системы должен обладать способностью к сопротивлению и выработке защитных стратегий против многочисленных факторов, направленных на его разрушение.34