Правотворчество. Понятие и виды

Стадия обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предлагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц, вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может проводиться различными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда это достигается либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др. Правотворческий орган устанавливать перечень органов и организаций, в адрес которых надлежит направлять проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта   дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

Рассмотрение правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение. Воля правотворческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом нормативно-правовом акте.

Вступление в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права граждан, иных лиц, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Не прошедшие этой стадии ведомственные акты не могут вступить в действие, а закрепленные ими нормы права реализовываться в конкретных отношениях.

Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации действует следующий порядок опубликования нормативно-правовых актов федеральных органов.

В соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания”, принятом Государственной Думой 25 мая 1994 г., официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в “Российской газете” или Собрании законодательства Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. №763 устанавливается следующий порядок опубликования подзаконных актов федеральных органов. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации “Система”.

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ публикуются в местных газетах в порядке, установленном правотворческими органами. Правотворческие органы ряда субъектов РФ имеют специальные издания для официального опубликования своих нормативно-правовых актов. Органы местного самоуправления публикуют свои акты в местных средствах массовой информации или иным способом, вывешивают их тексты в общественных местах.

Таким образом, рассмотрев детали процедуры правотворчества в России, можно сказать, что особенности (характерные черты) правотворчества выражаются в следующем:

1. Конституция РФ 1993 г. закрепила новую доктрину и структуру права. Впервые составной частью российского права провозглашаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (п. 4 ст. 15). Россия, по Конституции, является демократическим социальным и правовым государством, а права и свободы человека и гражданина – высшей ценностью, закрепляется двойной механизм их защиты, включающий международные процедуры, плюрализм форм собственности и т.д. Все это ориентировало российское законодательство на международные стандарты в области прав человека. Российская Конституция встала в ряд с конституциями самых цивилизованных стран. Вместе с тем, её анализ показывает, сто по многим своим параметрам она напоминает здание без фундамента. Её положения порой “зависают” в вакууме, в силу отсутствия теоретических, нормативных культурных основ их действия. Отсюда из нормативных они нередко превращаются в декларативные либо отторгаются общественным сознанием, либо, наконец, вызывают острые научные дискуссии. Так, по нашему мнению, провозглашение России демократическим, социальным и правовым государством (п. 1 ст. 1, п.1 ст.7 Конституции), при отсутствии в ней гражданского общества, представляет не что иное, как попытку признать желаемое за действительное. Думается, в интересах дела следовало бы придать этим положениям программный характер. Тем более что мировой опыт уже имеет здесь неплохие технические наработки. К примеру, Конституция Индии 1950 г. включает раздел “Основные принципы политики государства”, нормы которого не применяются в судах, но являются ориентиром при законотворчестве. Опыт прошедших десятилетий свидетельствует об их положительной роли в достижении целей, провозглашенных Конституцией5.

Заимствованный характер многих положений Конституции приводит в ряде случаев к отсутствию теоретических разработок вводимых ею категорий, поскольку отечественная правовая наука десятилетиями развивалась отличным от общемирового путем. Примером такой ситуации могут быть, в частности, оживленные научные дискуссии середины 90-х годов о природе общепризнанных принципов и норм международного права, о соотношении национального закона и международного договора, о механизме действия последнего в национальном правопорядке и т.д. Почти полное отсутствие в советское время практики применения международно-правовых норм в отечественных судах обусловило неподготовленность судей к их применению. Многочисленные примеры свидетельствуют о том, сколь плохо соответствуют положения Конституции уровню общественного политического и правового сознания. Так, закрепленные в Конституции плюрализм форм собственности, свобода договора обернулись уродливыми формами “прихватизации”, криминализацией рынка, правовым беспределом и т.д. Провозглашение прав человека высшей ценностью обусловило повышение значимости правовой процедуры как средства их легальной защиты. Однако обусловленный прошлым развитием низкий уровень правовой и политической культуры в условиях кризиса судебной системы привел к распространению внесудебных форм решения социальных конфликтов, включая “заказные” убийства. Видимо, страна, прожившая три четверти века в условиях не правового общества, обречена, пройти такой этап развития.

2. Инерция старого мышления порой нейтрализует действие положений Конституции. Примером здесь может быть её ст. 36 о праве граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Условия и порядок пользования землей, согласно этой статье, определяются федеральным законом. Однако указанный федеральный закон за все эти годы так и не принят из-за жесткого противодействия в структурах Государственной Думы.
3. В области публичного права противоречия переходного периода проявляются, прежде всего, в “перекосах” в государственном строительстве. Речь идет о стремлении ряда субъектов Российской Федерации игнорировать принцип верховенства федеральной Конституции, об их претензиях на суверенитет и т.д. Это привело к существенным деформациям вертикали источников права, к многочисленным несоответствиям федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. Такое положение не может не представлять угрозы самому существованию Федерации. Механизмы преодоления правовых коллизий, предусмотренные Конституцией, оказались здесь практически неработающими. Неслучайно столь необходимое восстановление вертикали власти осуществляется сегодня в основном политическими, а не правовыми методами. Прав профессор Д.Л. Златопольский в своем выводе, что “поддержка законодателями России идеи о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически”.
4. Противоречия в российском праве (как технике в “широком” смысле) проявляются, прежде всего, на “стыках” правовой системы – между доктриной нового права и уровнем общественного, политического и правового сознания, между доктриной и реальной структурой права, между отдельными элементами структуры и т.д. Иными словами, идеальная модель права, закрепленная в Конституции и новых законах, не срабатывает в силу неполного её соответствия социальным и культурным условиям современной России.
5. Подготовка законопроектов с содержательной точки зрения представляет собой процесс объективации права. Это означает познавательную деятельность, направленную на выявление регулятивно охранительного воздействия права на реальные общественные отношения. Право при этом рассматривается как своего рода стандарт типичных общественных отношений, который формируется как в результате объективного общественного развития, так и в процессе целенаправленной государственной деятельности. Соответственно, процесс законотворчества представлен двумя составляющими: санкционированным и непосредственным законотворчеством. Санкционированное законотворчество предполагает, что статус закона приобретает уже сложившееся в обществе правило поведения, которое признаётся государственно-полезным и в силу этого общезначимым и общеобязательным (становится правилом публичного характера), обеспечивается системой государственных гарантий, в т.ч. связанных с возможностью обеспечения правовых предписаний при помощи государственного принуждения. Непосредственное законотворчество, в свою очередь, связано с созданием закона непосредственно в процессе деятельности компетентного государственного органа. При этом в отличие от санкционированного законотворчества, носящего, по сути, характер признания и закрепления, сформировавшихся в результате объективного общественного развития социальных обычаев (традиции, ритуала), непосредственное правотворчество следует рассматривать как собственно творческую деятельность государства, посредством которой определяется социальная сфера, нуждающаяся в законодательном регулировании, вырабатываются критерии такого регулирования, формируются юридические гарантии и меры юридической ответственности. Миссия законодателя в данном случае состоит в том, чтобы предугадать возможную динамику развития общества и попытаться на основе такого прогноза создать нормативную модель социальной регуляции в обозримом будущем.

Помочь в подобного рода прогнозировании может социологический анализ планируемого (предлагаемого) закона. Так, например, во Франции, Закон “О режиме семейного имущества” (1965 г.) был подготовлен на основе широкого исследования, проведенного Институтом общественного мнения по поручению министерства юстиции. По той же инициативе, отвечая потребностям законодательной деятельности, были проведены и другие социологические исследования, охватившие разные области гражданского права. И хотя не все эти исследования повлекли за собой изменения действующего права, все-таки некоторые из них оказали невидимое действие, ускорив или, наоборот, затормозив проектировавшиеся реформы”. В Российской Федерации “законодательная социология” к сожалению не получила своего развития, что по мнению авторов во многом объясняет многочисленные юридические коллизии в данной области.

6. Наряду с так называемыми факторами внешнего воздействия, которые в большинстве случаев влияют на законотворческий процесс опосредованно (хотя нельзя исключить возможности и непосредственного воздействия – стихийное бедствие, социальный катаклизм и т.д.), следует выделить механизмы внутреннего воздействия и, в первую очередь, механизм лоббирования. В докладе экспертного Института российского союза промышленников и предпринимателей совместно с фондом развития парламентаризма в России дается достаточно содержательное определение лоббизма. Лобби – это промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать целенаправленное систематическое влияние, как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принятых законов и административных актов6.

Место и роль лоббизма в законотворческой деятельности оцениваются в достаточной степени неоднозначно. Как правило, смысл лоббизма сводится к трем моментам: 1) лоббизм выступает посредническим механизмом между гражданами и государством в сфере обмена информацией, экспертных знаний, а также легитимации  принимаемых законов; 2) лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов в деле сопоставления интересов и определения приоритетов; результат лоббистской деятельности затрагивает значительные слои населения; 3)  лоббизм дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии  и реализации политических решений тем гражданам, которые не имеют возможности для этого7. Вместе с тем, отмечает С.Л. Сергевнин, нельзя забывать и о негативных сторонах  лоббизма, использование которых в современной России приводит  к возникновению ситуации, в рамках которой “группа так называемых олигархов пытается диктовать всему государству и обществу свою волю”8.