Право оперативного управления

 Если в Древнем Риме собственность была абстрактным понятием и, следовательно, считалась цельным, единым правом, существующим в обществе равных и независимых

Даже в период действия нынешнего ГК указанная концепция показывает свою жизнеспособность. При этом обосновывается, что «государство и муниципалитет... не являются собственниками созданных ими на основании ст.ст. 294-295 ГК унитарных предприятий, а находятся в абсолютных правоотношениях собственности с ними, выполняя функции органов публичного контроля»

С развитием буржуазных отношений в Европе вновь основное экономическое значение стали приобретать самостоятельные, независимые и равноправные собственники, (многие из которых превратились в таковых из вассалов). Это заставило пересмотреть вопрос правомерности существования двух собственников на один объект. В итоге, в XIX веке после критических теоретических оценок разделённая собственность стала исчезать из национальных законодательств: «Право государства в условиях развитого гражданского оборота лишилось имущественного характера и оказалось правом территориального верховенства, легитимирующим на совершение лишь властных действий...» Иными словами, развитие гражданского оборота принесло замену верховной собственности на институты государственного и иных отраслей публичного права: «феодальная конструкция расщепленной собственности, допускающая существование нескольких различных титулов собственности на одно и то же имущество, оказалась очень удобной в современных условиях для оформления и теоретического оправдания растущих ограничений права собственности, а также процесса обособления функции производительного использования капитала от собственности на капитал, что характерно для развитого рыночного хозяйства».

Впрочем, стоит отметить, что некоторые исследователи усматривают использование института разделенной собственности и в сегодняшнем российском законодательстве, в частности при конструировании такой формы некоммерческой организации, как государственная корпорация (Федеральный закон «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 25.06.99 г.). Первым актом, полностью избавившимся от феодального оформления отношений собственности, поставившим единого, независимого собственника в центре системы права и провозгласившим « священное и неприкосновенное» право собственности как « право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом» стал Гражданский кодекс Франции 1804 г.,                                9  

 известный как Кодекс Наполеона. Далее его примеру последовала вся континентальная Европа.

  В Англии же судьба теории  двух прав на один объект  сложилась иначе. В начале XX века последние виды разделённой собственности (как, к примеру, copyhold), став пережитками старых общественных отношений, были отменены, и английский закон о собственности 1925 г. ограничил число законных титулов наймом недвижимости на неопределенный срок и безусловным правом собственности...» Возможность же существования нескольких прав собственности на один объект не отрицалась. Это, в частности, нашло своё отражение в бурном развитии в странах англо-саксонской системы права института доверительной собственности (или траста). Траст - характерная особенность систем права Великобритании и США, наглядно демонстрирующая отсутствие понятия единого и абсолютного права собственности. В рамках траста в названных государствах оформлялись отношения по передаче собственником доверительному собственнику основных своих полномочий (в том числе прав распоряжения, но, как правило, без возможности отчуждения). Таким образом, «право собственности в этом случае как бы расщеплялось». То есть, по сути, доверительная собственность в Англии и США - правовая форма отношений, которые в странах иных правовых систем оформлялись другими правовыми конструкциями. Речь идет не только о праве (полного) хозяйственного ведения и праве оперативного управления в России, праве хозяйственного управления в КНР, аналогичных правовых институтах в других странах бывшего социалистического лагеря, но и о таких малоизвестных в России институтах, как «департаментские предприятия» в Индии, «публичное учреждение» во Франции, « коммерческое агентство» в Швеции, «публичная корпорация в Дании», предприятия публичного права в Италии.  Несмотря на то, что некоторые из перечисленных организаций считаются в соответствующих правовых системах собственниками предоставленного им имущества, их отношения с учредителями в значительной степени являются аналогом отношений доверительного собственника и учредителя траста.

На Руси в эпоху расцвета феодальных отношений в XIV - XVII веках положение с правами на вотчины (поместья) удельных князей и бояр в основном соответствовало социально-экономической сущности подобных отношений в Западной Европе. Разве что, права вышестоящего феодала, особенно Великого князя, всегда на Руси были неограниченными и приближались, скорее, к понятию суверенитета, а не собственности, как в Европе. Тем не менее, юридического закрепления этих отношений в России не было, как не было и самого понятия собственности вплоть до конца XVIII века.     10

   В первом российском кодифицированном акте гражданского права - в Своде Законов Гражданских 1832 г. - было закреплено положение об исключительном, независимом и едином праве собственности на один объект, то есть теория разделённой собственности не нашла в нём своего отражения. Права всех лиц, кроме собственника, на то же имущество признавались правами на чужую вещь. Таким образом, следует сделать вывод, что институт разделенной собственности в эпоху средневековья появился в качестве реакции «юридических умов» на необходимость обоснования защищаемых законом имущественных прав всех ступенек иерархии феодалов.

Основной предпосылкой такой теории явилась политическая невозможность и нежелание вышестоящих феодалов (сюзеренов) при передаче своего имущества нижестоящим ветвям иерархии прекращать свои права на него, что противоречило бы их положению как лиц, наделенных государственной властью. К тому же, право разделенной собственности выступило гарантией возможности консолидировать верховную собственность - то есть восстановить (при наличии определенных юридических фактов) объем входящих в неё правомочий до изначального.

Примечательно, что теми же (с известной модификацией) мотивами руководствовался и советский законодатель при конструировании права оперативного управления как способа управления государственным имуществом. Советская власть в России решительно свернула начавшееся в начале XX века движение страны в сторону рыночной экономики. Незыблемое и единое по своему характеру, неограниченно многочисленное по количеству своих субъектов право частной собственности как институт « буржуазный» с приходом к власти в России рабоче-крестьянского правительства оказалось замененным на огромный единый фонд государственного имущества. В период Советской России государство сосредоточило в своих руках более 90% производственных фондов. Всем этим бескрайним массивом имущества был призван управлять во благо всей страны значительный аппарат государственных служащих и многочисленные государственные организации. Став фактически единственным собственником всех основных богатств страны, государство в Советской России, к тому же, поставило себя во всех отношениях, в том числе в хозяйственных, выше всех других субъектов права. Государство в СССР практически никогда не спускалось с пьедестала административного руководителя, суверена, произвольно устанавливающего правила для всех остальных.  Как таковое                11

  Поэтому прав С.Н. Братусь, который  отмечал, что, «разумеется, понятие  казны не укладывается в рамки  гражданского права». Так, к редким  случаям участия советского государства  как такового в гражданских  правоотношениях стоит отнести совершение внешнеторговых сделок Союза ССР через торговые представительства, некоторые аспекты исполнения государственного бюджета, в том числе, такие как государственные займы. Большей частью государственного имущества были призваны управлять государственные юридические лица. Причем причина этого очевидна: государственный аппарат не был способен непосредственно и самостоятельно хозяйствовать на базе государственного имущества. Тем не менее, и сами многочисленные государственные организации, наделенные государственным имуществом, имели крайне ограниченные права и по пользованию, и, тем более, по распоряжению им. Права предприятий ограничивались как нормативными актами (в первую очередь, подзаконными), так и обширными возможностями усмотрения государственных чиновников. Следует отметить, что единообразного наименования в законодательстве и правоприменительной практике принадлежащих государственным организациям прав на государственное имущество до 1961 года в СССР не было. Государственное имущество передавалось «в ведение», «в хозяйственное управление», «в распоряжение», «на баланс». Использовались и иные формулировки, все, за исключением указания на «собственность» государственных организаций. Все же в науке ряд исследователей склонялся к тому, чтобы считать государственные предприятия собственниками (с теми или иными оговорками): «товарная собственность», по первоначальному мнению А.В. Венедиктова, «фидуциарная (доверительная) собственность», по мнению Б.С. Мартынова. Так, последний исследователь, по меткому замечанию А.А.Иванова и Д.А.Медведева, « реанимировал ...теорию разделенной собственности». Некоторые склонялись к тому, что государственные предприятия являются собственниками не всего имущества, а лишь того, которым вправе распоряжаться самостоятельно, например, оборотных ценностей. Однако, практика не могла последовать по этому пути. Единственным и достаточным препятствием для этого, в действительности, явились не юридические конструкции и доводы, а политическая невозможность объявления многочисленных государственных организаций собственниками.

                                                                                                                                                                                                                12

Такое признание в корне бы подточило тезис о едином характере государственной собственности и о рабоче-крестьянском государстве как собственнике всего государственного имущества.

Государственные предприятия в СССР:

) получали от собственника  имущество, которое впредь становилось «принадлежащим» не только собственнику, но и им самим (на это указывает ст. 60 ГК РСФСР 1922 года);

) подчинялись государственному  собственнику (в лице тех или  иных органов) в процессе своей  деятельности.

Государственные организации были лишены, по общему правилу, возможности предъявлять те или иные требования (иски) к собственнику своего имущества.

Ограниченность прав государственных хозяйствующих субъектов в СССР является показателем всеобщего огосударствления экономики, её централизации, подавления всяких начал предприимчивости (а следовательно, и хозяйственной свободы) как чуждых основам строя, показателем того, что «...роль государственной собственности в экономике состояла в том, чтобы обеспечить развитие экономики на основе единого народнохозяйственного плана». Период нэпа нельзя считать показательным для обоснования противоположных выводов по двум причинам: во-первых, относительная хозяйственная самостоятельность субъектов гражданского оборота в этот период никоим образом не повлияла на преобладающую государственную форму собственности в экономике, во-вторых, нэп рассматривался властью как временное и вынужденное отступление от намеченного пути. Завершая характеристику права оперативного управления советской эпохи нельзя еще раз не упомянуть об осуществлении прав государственных организаций не всегда своей волей и не в своём интересе (в отличие от нынешнего положения дел, определенного п. 2 ст. 1 действующего ГК). В описываемый период юридические лица были не только формально, но и фактически скованы в своей деятельности волей государства в лице многочисленных органов. Право оперативного управления определяло порой не столько рамки свободной деятельности, сколько являлось формой диктата сувереном своей воли подчинённым организациям: «Отличие права собственности от имущественных прав на те же объекты (в том числе и от закрепленного за госорганами права оперативного управления государственной собственностью) состоит в том, что собственник принадлежащее ему право осуществляет по своему усмотрению.

                                                                                                                                     13

                  1.2Понятие и сущность права оперативного управления

 Институт права оперативного управления с приходом в Россию новых экономических отношений не исчез, но лишь существенно сузил сферу своего применения. Теперь этим правом наделялись только учреждения, финансируемые собственником. Узкий круг полномочий субъекта права оперативного управления по владению, пользованию, распоряжению имуществом подчеркивал некоммерческую направленность их деятельности. Предпринимательской деятельностью учреждения могли заниматься лишь в случаях разрешения этого собственником. Причём, собственником могло, опять же, быть не только государство, но и любое другое лицо. В ст.48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1990 г. законодатель задал достаточно широкий диапазон полномочий учреждения на принадлежащее ему имущество в зависимости от вида этого имущества.

Предоставление предприятиям больших правомочий было вызвано описанной выше необходимостью реформирования экономики. Таким путем «решалась проблема самостоятельности большинства предприятий страны в период, когда не решался вопрос о том, что у нас самостоятельность будет обеспечиваться за счёт появления на рынке субъектов, являющихся собственниками своего имущества. Когда не было другого пути, то решили сделать государственные предприятия как бы собственниками или полу собственниками».

Отчуждение государством в начале 1990-х годов основных принадлежащих ему имуществ, в первую очередь, через процесс массовой приватизации, оставило в государственной собственности преимущественно объекты (в том числе закрепленные за юридическими лицами), существенно необходимые для обеспечения исполнения функций государства. На этом этапе право полного хозяйственного ведения с его широким объемом правомочий государственного предприятия стало препятствовать рачительному и разумному управлению государственным имуществом.

Право полного хозяйственного ведения создано по правовой модели права оперативного управления. По своей юридической сути право полного хозяйственного ведения является правом оперативного управления с измененным (существенно увеличенным) объемом правомочий своего носителя.

Право полного хозяйственного ведения появилось в отечественной правовой системе с целью обосновать значительную самостоятельность государственных предприятий, которая требовалась для реформирования экономики в тот период, когда о массовой приватизации государственного имущества речь ещё не шла по политическим мотивам.                                                                                 14