Особенности региональной структуры управления

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 СОВРЕМЕННАЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНАЯ СТРУКТУРА РФ

 

Современное деление России на регионы (по конституции 1993 г. с последующими изменениями) выглядит следующим образом .

•    В составе  России находится 21 республика. В основном это — 15 бывших АССР, возникших в  рамках РСФСР в советские годы (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карелия, Республика Коми, Марий Эл, Мордовия, Республика Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тува, Удмуртия, Чува­шия). После распада СССР все они стали просто республиками, лишившись определений "автономных", "советских" и "социалистических". По большей части республики сделали это сами, изменив свои названия. Окончательно их официальные названия зафиксированы в Конституции 1993 г. (далее некоторые названия были немного изменены). Еще четыре республики появились в составе России в результате повышения статуса четырех из пяти автономных областей (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Республика Алтайи Хакасия). Незадолго до распада СССР четыре автономные области в одностороннем порядке вышли из состава краев и изменили свой статус на статус республик. В июле 1991 г. эти статусные изменения были утверждены Верховным Советом России. Наконец, еще две республики воз­никли в результате разделения одной из "двудомных" национально-территориаль­ных автономий Северного Кавказа: на месте Чечено-Ингушетии появились две республики — Чечня и Ингушетия (Чечня заявила о выходе из состава России, в то время как на землях ингушей была провозглашена Республика Ингушетия в составе России).

•    Также в состав России вошли шесть краев (Алтайский, Краснодарский. Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский). Все они являются прямыми "наследниками" краев, существовавших в советский период. При этом территория пяти краев (кроме Приморского) уменьшилась в связи с выходом автономных областей.

•     Субъектами Российской Федерации являлись 49 областей (Амурская. Ар­хангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калуж­ская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская. Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псков­ская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская. Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская). Все они существовали в этом качестве в рамках РСФСР. Изменилась только территория Магаданской области, из состава которой вышел Чукотский АО.

•     Статус субъектов  федерации получили два города — Москва и Санкт-Петербург, которые официально именуются городами федерального значения. Был проведен процесс полного территориального размежевания этих двух самых крупных российских городов и прилегающих областей.

•     В составе  федерации осталась только одна автономная область — Еврейская АО. Четыре других области повысили свой статус до уровня республик. Но и у Еврейской АО произошло свое изменение статуса: она вышла из состава Хабаровского края и стала непосредственной частью федерации. В 2005 г. началось об­суждение вопроса об изменении названия этого региона с целью устранения понятия "автономная".

•     Из 10 автономных округов девять оказались в противоречивом положе­нии (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский ,Эвен­кийский, Ямало-Ненецкий). С одной стороны, они остались в составе краев (областей), т.е. сохранили черты внутрирегиональных автономий, каковыми являлись в советское время. С другой стороны, Конституция 1993 г. дала им статус равноправных субъектов федерации, т.е. ATE первого порядка. Один автономный округ — Чукотский АО в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной ATE первого порядка.

Количественное изменение  субъектов Федерации в последние  годы связано с укрупнением некоторых  из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округ с 1 января 2007 г. объединены в Красноярский край, Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образовали Камчатский край. 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошёл в состав Иркутской области, а с 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образовался Забайкальский край.

В настоящее  время в состав Российской Федерации  входит 83 субъекта: республик – 21, краев  – 9, областей – 46, городов федерального значения – 2, автономных областей – 1, автономных округов – 4.

Рис. 1

Рассматривая политико-административную структуру России, следует обратить внимание на попытки создания новых субъектов федерации за счет разделения регионов на части. Речь идёт прежде всего об Ингушетии. Создание и статус Ингушетии определил федеральный закон от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации". Аналогичный процесс развивался в Карачаево-Черкесии, на первых порах имея поддержку на федеральном уровне. В декабре 1991 г. российский Совет народных депутатов поддержал идею создания Карачаевской республики, т.е. раздела Карачаево-Черкесии на две части. Поддержка как карачаевских, так и ингушских инициатив была во многом обусловлена значимой на том этапе идеей восстановления справедливости в отноше­нии репрессированных народов, к числу которых относились и карачаевцы, и ин­гуши (а также балкарцы и др.). Российский закон "О реабилитации репрессированных народов", принятый в апреле 1991 г., предполагал "территориальную реа­билитацию" т.е. восстановление автономий репрессированных народов. Но эта норма не была выполнена ни в целом по стране, ни в случаях отдельных республик. Воссоздание Ингушетии — единственный пример, причем республика была восстановлена в "усеченных" границах, без Пригородного района и части Владикав­каза, которые в свое время входили в ее состав. В других республиках процесс деления на части не пошел вовсе. Против выступали не только правящие элиты республик, но и федеральные власти. Центр осознал риски, связанные с межнациональными конфликтами, неизбежными в процессе разделения регионов, уста­новления новых границ и т.п. Часть правящей элиты Карачаево-Черкесии выступила против раздела республики и организовала опрос населения в марте 1992 г. В соответствии с результатами опроса 78,6% граждан высказались против при явке 68%. Создание Балкарской республики поддержки в федеральном центре не нашло.

В современном языке часто  используется понятие "русские регионы". Его использование оправданно, чтобы  отличать 32 национально-территориальные автономии от 57 прочих субъектов федерации, которые тоже нуждаются в общем оп­ределении. В то же время надо учитывать, что русские составляют большинство и во многих национально-территориальных автономиях. Поэтому понятие 'русские регионы" является условным. В отдельных случаях можно говорить об этнически русских регионах, которых существенно больше.

Таким образом, после принятия новой конституции в 1993 г. в России сложилась следующая политико-административная структура, включающая 89 субъ­ектов федерации, из них:

•     80 полноценных ATE первого порядка, в том числе 23 национально-тер­риториальных автономии;

•     9 автономных округов — ATE формально первого порядка, но одновременно входящих в состав краев и областей.

Однако эта структура  постепенно меняется. Происходит процесс укрупнения субъектов федерации. Кроме того, в российском законодательстве практически отсутствует особый статус национально-территориальной автономии, говорить о которых можно только с известной долей условности.

 

1.5 ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ  РЕГИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ 

 

Следующие факторы внесли свой вклад в формирование региональной структуры:

1. Этнокультурные факторы играют важную роль в связи с сохранением в несколько трансформированном виде института национально-территориальной автономии.

Россия является многонациональным  государством. Его особенность состо­ит в сочетании численного доминирования русского этноса (79,8% населения по данным переписи 2002 г.) с наличием большого числа менее крупных народов, имеющих, как правило, небольшие территории компактного проживания. Явным доминированием русских отличаются регионы Центральной России, основной части Севера, Поволжья, Юга и Урала, наиболее населенные территории Сибири и Даль­него Востока.

Одновременно на территории России можно условно выделить пять ареалов проживания других народов.

•     Северо-Кавказский ареал (регионы, прилегающие к Главному Кавказскому хребту, Каспийскому  морю и Нижней Волге, т.е. Юг Европейской  части России). Наиболее крупными здесь  являются народы северо-кавказской языковой семьи: нахско-дагестанская группа представлена чеченцами, ингушами, аварцами, даргинцами, лакцами, лезгинами, табасаранами и др.; абхазо-адыгейская группа представ­лена кабардинцами, черкесами, адыгейцами, абазинами и др. Также здесь живут народы алтайской языковой семьи: тюркская группа — кумыки, карачаевцы, бал­карцы, ногайцы, азербайджанцы и др.; монгольская группа — калмыки. Иранская группа индоевропейской семьи представлена осетинами и татами.

•     Волго-Уральский  ареал (регионы Средней Волги, Прикамья, Южного Урала). Здесь проживают народы тюркской группы алтайской семьи — татары, башкиры, чуваши. Финно-угорская группа уральско-юкагирской семьи представлена мордвой, марийцами, удмуртами.

•     Южно-Сибирский  ареал (южные районы Западной и Восточной Сибири). В этом ареале расселены представители алтайской семьи в лице тюркской группы (алтайцы, хакасы, тувинцы, шорцы, тофалары) и монгольской группы (буряты).

•     Северо-Западный ареал (Север Европейской части  России). Этот ареал практически  смыкается с Волго-Уральским ареалом  на юго-востоке, но сам не является единым и раздроблен на части. Здесь проживают  представители финно-угорской группы — карелы, коми, коми-пермяки, саамы. Также представлены ненцы (самодийская группа уральско-юкагирской семьи).

•     Северный ареал (северные территории Сибири и районы Дальнего Востока). Для этого огромного  ареала характерно крайне дисперсное расселение малочисленных северных народов. По численности выделяются только якуты (тюркская группа алтайской семьи). Также имеются народы уральско-юкагирской семьи: финно-угорская группа — ханты и манси, самодийская группа — ненцы, энцы, нганасаны, селькупы, юкагирская группа — юкагиры. Тюркская группа алтайской семьи представлена кроме якутов долганами. Тунгусо-маньчжурскую группу алтай­ской семьи представляют эвенки, эвены, нанайцы, ульчи, орочи, ороки, удэгейцы, негидальцы. Чукотско-камчатская семья — это чукчи, коряки и ительмены. Эски­мосско-алеутскую семью представляют эскимосы и алеуты. Кроме того, выделяются изолированные народы — нивхи и кеты.

2. Исторические факторы также оказали большое влияние на современное российское АТД. Прежде всего, их влияние отмечается на территории "русских" регионов в Европейской части России. Многие области в этой части страны восхо­дят к дореволюционным губерниям.

Подавляющее большинство  краевых и областных центров  в Европейской час­ти России являлись губернскими или областными центрами до 1917 г. и фигурируют в этом качестве с XVIII—XIX вв. Полицентрическая региональная структура с систе­мой центров, примерно соответствующей современной, складывалась в России в XVIII—XIX вв. по мере формирования губернской сетки ATД.

3.         В нынешней ситуации целесообразно  говорить о большом влиянии демографических (социально-географических) факторов, т.е. о формировании регионов в виде зон расселения со своими организующими центрами. По этому принципу новые регионы возникли в процессе освоения пространства, особенно на востоке. В советский период большинство "русских" регионов создавалось в процессе индустриализации и освоения, когда вокруг новых или сильно разросшихся старых центров складывались узловые районы.

В то же время для многих регионов России характерны слабая конгруэнтность с зонами расселения, значительный внутренний полицентризм и эксцентриситет. Это можно объяснить низкой плотностью населения, в связи с чем существуют обширные периферии, которые трудно отнести к зоне тяготения того или иного крупного города.

4.         Что касается природно-географических факторов, то в российских условиях они оказали меньшее влияние на АТД, чем во многих других странах. Россия с физико-географической точки зрения представляет собой слабо расчлененное пространство с небольшим числом внутренних барьеров, к которым могли бы быть привязаны региональные границы. Более того, природные барьеры в редких случаях играют роль региональных границ.

 

Морфология российской политико-административной структуры характеризуется следующими особенностями:

•     очень высокий  уровень дробности регионов, который является одним из самых больших в мире;

•     уникально  высокий уровень вариативности  регионов, связанный с наличием шести региональных наименований, статусной дифференциацией и наличием сложносоставных регионов;

•     наличие двух регионов с вынесенными центрами — Ленинградской и Московской областей;

•     наличие островного региона — Сахалинской области;

•     наличие региона-эксклава — Калининградской области.