Особенности правового положения государственных и муниципальных образований в гражданском обороте

Государство участвует в  гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели

предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать рад прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и

специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства как специальной выглядит привлекательно. Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить. Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д [4]. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте, вытекают и из других норм Конституции.

Государство как таковое  неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

1.5. Муниципальные  образования как субъекты гражданского  права.

Государство участвует в  гражданском обороте не как нерасчлененное целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при отсутствии гарантии (поручительства).

В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1)

Российская Федерация; 2) субъекты РФ -республики, края, области, города

федерального значения, автономная область, автономные округа; 3) муниципальные образования.

От имени Российской Федерации  и субъектов РФ могут своими действиями

приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК).

Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования  создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их

организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно.

ГЛАВА 2. ФОРМЫ  УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В ГОРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ

2.1. Опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство может участвовать  в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей

государственные юридические  лица в организационно-правовых формах,

предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте. Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства.

Речь идет о юридических  лицах таких организационно-правовых форм, как

государственные и муниципальные  унитарные предприятия и финансируемые собственником (в нашем случае - государством) учреждения. Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство.

Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т. п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому. Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

2.2. Непосредственное  участие государства во внутреннем  гражданском обороте.

Оно осуществляется путем  вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом.

Однако это последнее  качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно

его. Главное, что этот орган  действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Квалифицирующим признаком  участия государства в обороте  не может быть

действие такого государственного органа, который не является юридическим

лицом. Сейчас практически  все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства

совершить действие от имени  государства, тем самым связав его. От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица – государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится

практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Ситуацию не может исправить  и то, что в РФ существует Федеральное казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе". Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ . Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ. Однако Федеральное казначейство РФ -не единственный орган, действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме

бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является федеральное казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока-государства). По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности, довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного имущества недостаточно? Это вполне возможно применительно, скажем, к муниципальным образованиям, да, пожалуй, и к субъектам РФ. Вред и в этих