Муниципальная служба в РФ: понятие и правовой статус

 

 

 

 

 

 

 

 

Государственная и муниципальная служба в РФ (экзамен)

Тема: «Муниципальная служба в РФ: понятие и правовой статус»

 

 

 

 

 

Слушатель:

Новикова Е.И.

 

 

 

 

 

 

 

Проводимая в Российской Федерации реформа затронула основные направления формирования института муниципальной службы, которое, так или иначе, испытывает трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта.

1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт.

Рассматривая сущность службы, прежде всего, обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся несколько его определений. С одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства.

По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной и учебной литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Ю.Н. Старилов выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

служащие государственных органов;

служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

муниципальные служащие;

служащие негосударственных организаций;

служащие общественных объединений;

служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций.

В то же время и с теоретических, и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба, по его замыслу, должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной и о месте муниципальной службы в системе публичной службы необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

2. Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы

Деятельность по непосредственной реализации полномочий органов местного самоуправления осуществляют муниципальные служащие. Муниципальная служба - относительно новый вид службы для нашей страны.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России осуществляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч.1 ст.72, а также гл.8 "Местное самоуправление" Конституции).

Среди федеральных законов, на которых основывается муниципальная служба, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.

В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего это конституции (уставы) и законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и др.). Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007-03 "О муниципальной службе в Московской области", Закон Республики Дагестан от 10 февраля 2000 г. N 5 "О муниципальной службе в Республике Дагестан" и др.).

Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. N 9 "О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" и др.).

К числу подзаконных актов субъектов РФ, регламентирующих вопросы муниципальной службы, относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (например, Указ Президента Республики Адыгея от 6 февраля 2003 г. N 24 "О реестре муниципальных должностей Республики Адыгея и муниципальных должностей муниципальной службы Республики Адыгея" и др.), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, Постановление Правительства Республики Коми от 19 февраля 2007 г. N 22 "Об учреждении республиканского конкурса "Лучший муниципальный служащий Республики Коми").

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее также - Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству. Таким образом, явно обозначилась тенденция к централизации в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ.

Муниципальные правовые акты составляют третий - низовой - уровень регулирования отношений муниципальной службы. Думается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ оставят муниципальным образованиям слишком малый простор для самостоятельного регулирования отношений муниципальной службы. Скорее всего, такая самостоятельность не выйдет за пределы решения отдельных второстепенных вопросов. Это, по меньшей мере, несправедливо, поскольку по Закону о муниципальной службе финансирование муниципальной службы осуществляется за счет местных бюджетов.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ. Далее - Закон о муниципальной службе.  - это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. С момента вступления указанного Закона в силу (с 1 июня 2007 г.) утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.

В целях повышения эффективности муниципальной службы в действующем Законе о муниципальной службе обеспечен единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы, включая четкий законодательный механизм их взаимосвязи. Предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов среди муниципальных служащих, а также законодательного регулирования профессиональной этики муниципальных служащих.

Одним из приоритетных направлений реформы муниципальной службы стало закрепление в Федеральном законе задачи повышения качества муниципальных услуг. Само понятие "муниципальные услуги" стало актуальным, как и "государственные услуги", в процессе проведения административной реформы.

3. Цели и функции муниципальной службы

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории "социальное управление", которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы.

Большинство авторов наиболее часто указывают такие функции, как прогнозирование, планирование, подбор и расстановка кадров, информационное обеспечение, финансирование, организация, регулирование, координация и контроль.

Применительно к муниципальной службе, на наш взгляд, следует говорить о следующей цепочке: функции социального управления - функции местного самоуправления - функции органов местного самоуправления - функции муниципальной службы.

В самом общем виде функции местного самоуправления и его органов - это основные направления деятельности муниципальных образований, обеспечивающие благосостояние составляющего его населения, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление муниципальным образованием.

Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.

Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.