Место жилищного права в системе российского права

2.3 Принятие  новой редакции Жилищного кодекса  РФ как новый этап развития жилищных отношений в России

Большинство норм Жилищного  кодекса РСФСР 1983 г. уже давно  устарело и не соответствовало стихийно развивающимся в русле рыночных преобразований жилищным отношениям.

Реальность требовала  соответствующего духу времени законодательного закрепления. После принятия Жилищного кодекса России были признаны утратившими силу некоторые законы и иные нормативные правовые акты.

В Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 г. проблема качества и доступности жилья поставлена на первое место среди других социально-экономических задач, затрагивающих, как подчеркнул Президент, "практически каждого гражданина, каждую российскую семью".

В настоящее время  приняты четыре составляющих оценки развития станы: реальные доходы граждан, обеспеченность жильем, уровень образования и здравоохранения. Два первых показателя тесно связаны с проблемой доступности жилья.

Проблема повышения  обеспеченности граждан жильем делится  на две взаимосвязанные задачи:

а) расширить объемы и улучшить качество жилищного строительства, т.е. увеличить предложение на рынке жилья;

б) повысить возможности  граждан в приобретении жилья, т.е. увеличить платежеспособный спрос  на рынке жилья.

Общий объем жилищного  фонда России составляет 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений). Однако из них 62,1% старше 30 лет, 3,1% (88,7 млн. кв. м) - это ветхий и аварийный фонд, в котором проживают более 2,5 млн. человек. Более 15 млн. человек проживают в панельных зданиях, построенных в 50-60 гг., около 40 млн. человек - в неблагоустроенных квартирах. Средняя обеспеченность жильем в России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в 2-3 раза меньше, чем в развитых странах (например, Мадрид - 24, Париж, Лондон - 32, Стокгольм - 40 кв. м на человека).

Падение объемов строительства жилья связано с тем, что в условиях перехода к рынку доля капитальных вложений государства в данный сектор экономики сократилась с 85% в конце 80-х годов до 20% в настоящее время. При этом до сих пор не сформированы механизмы, обеспечивающие приток необходимого объема внебюджетных инвестиций. Главная причина - в административных и бюрократических барьерах, препятствующих внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность.

Велика зависимость  инвесторов и строителей от местных администраций при выделении земельных участков под застройку. Требуют срочного решения проблемы, связанные с получением исходной разрешительной документации, согласованием и проведением экспертиз градостроительной и проектной документации. Не применяются конкурентные процедуры предоставления участков на торгах.

От подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства  до утверждения акта приемки объекта  в эксплуатацию и государственной  регистрации права на объект недвижимости проходит от 1,5 до 3,5 лет. В этом процессе может быть задействовано от 25 до 40 различных инстанций, в которых надо получить до 200 подписей. Все это в конечном итоге приводит к удорожанию строительства и повышению цены жилья. В настоящее время наблюдается устойчивый рост цены на жилье на первичном и вторичном рынках (например, только за 2004 г. цены в регионах выросли на 26%, в Москве - на 45%). Средняя цена на первичном рынке в два-три раза превышает себестоимость строительства. Цена на вторичном рынке приближается к цене на первичном рынке, что свидетельствует о дефиците жилья.

Система ипотечного жилищного  кредитования разворачивается, ее составной  частью являются надежные и прозрачные в финансовом отношении механизмы  накопления средств гражданами в  целях приобретения жилья. Однако при существующей законодательной базе возникающие во многих регионах России подобные схемы, в том числе схемы долевого участия в строительстве и жилищно-накопительные кооперативы, обладают повышенными рисками для граждан, поскольку отсутствуют механизмы, гарантирующие возвратность вложенных ими средств. Все это привело к тому, что:

- стоят в очереди  на улучшение жилищных условий  4,43 млн. семей (8,6%);

- время ожидания в  очереди на получение социального  жилья малоимущими гражданами составляет 15-20 лет;

- число желающих улучшить  жилищные условия - 61% (31,6 млн. семей);

- общая потребность  в жилье составляет около 1,57 млрд. кв. м (55% имеющегося фонда);

- за 2003 г. улучшили  жилищные условия 230 тыс. семей  (0,7% желающих).

Из-за резкой дифференциации населения по уровню доходов разрешение жилищной проблемы для большинства желающих более чем затруднительно. При этом в очереди стоят не только малоимущие, но и те, кто в состоянии самостоятельно, используя кредит или частичную помощь государства, приобрести жилье.

В жилищном законодательстве существуют несомненные пробелы, сдерживающие:

1) спрос на рынке  жилья, в том числе:

а) все еще высокие  процентные ставки по ипотеке (11-13%);

б) высокие цены на жилье;

в) смешанный состав очереди  на получение социального жилья;

г) высокие ограничения  в области определения жилищных прав;

2) предложение на рынке  жилья, в том числе:

а) большое количество согласований исходной разрешительной документации;

б) отсутствие земельных  участков с инфраструктурой и процедур доступа к этим участкам Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 57..

По оценкам экспертов, наиболее тяжелая ситуация в этом вопросе сложится в 2007 г., поэтому  муниципалитетам необходимо уже  сегодня приступать к разрешению жилищной проблемы.

В основной своей части  сектор жилищного строительства  приватизирован - 90% строительных организаций  являются частными компаниями. Требования рынка обусловили переход строительного  комплекса на новые, более прогрессивные  конструкционные системы, т.е. уменьшение доли крупнопанельного и преобладание кирпичного, каменного, монолитного и сборно-монолитного строительства.

Для существенного увеличения объемов и качества жилищного  строительства, формирования рынка  доступного жилья необходимо снять организационные, административные и нормативные правовые ограничения.

Новая редакция Градостроительного кодекса наряду с Земельным кодексом и другими федеральными законами должна обеспечить комплексность и  взаимосогласованность норм, регулирующих деятельность по территориальному планированию, подготовке и реализации инвестиционных проектов в сфере жилищного и иного строительства, устранить препятствия, стоящие перед инвестированием в недвижимость и жилищное строительство, урегулировать деятельность в этой сфере государства, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, выработать правила землепользования с целью застройки на территории муниципальных образований. Более полутора десятков законопроектов направлены на снятие ограничений и развитие системы ипотечного жилищного кредитования и привлечение инвестиций в жилищное строительство, уменьшение транзакционных издержек, в том числе за счет отмены нотариального удостоверения договора ипотеки (сегодня - 1,5% от суммы сделки), на формирование кредитных историй и системы страхования ипотечных кредитных рисков.

Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в  настоящее время определяется Федеральной  целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. Программа устанавливает следующие количественные приоритеты:

а) сокращение времени  ожидания в очереди на получение  социального жилья малоимущими  гражданами с 15-20 лет до 5-7 лет;

б) обеспечение такого уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года. В настоящее время Программа включает девять подпрограмм.

1. "Государственные  жилищные сертификаты".

2. "Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур".

3. "Переселение граждан  Российской Федерации из ветхого  и аварийного фонда".

4. "Реформирование  и модернизация жилищно-коммунального  комплекса Российской Федерации".

5. "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф".

6. "Обеспечение жильем  беженцев и вынужденных переселенцев  в Российской Федерации".

7. "Обеспечение жильем  молодых семей".

8. "Обеспечение жильем  граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

9. "Мероприятия по  обеспечению жильем отдельных  категорий граждан" Фаршатов  И.А. Жилищное законодательство. Практика применения, теоретические  вопросы. М.: Инфра-М, 2001. С. 49..

В 2004 г. закончился первый этап этой Программы, который можно назвать предварительным, когда было разработано большинство подпрограмм, накоплен первый опыт их реализации и координации. Программа финансируется и выполняется с превышением плановых показателей. Однако ясно определились и основные недостатки:

а) дефицит федеральных  бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению  жильем граждан России;

б) отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по девяти подпрограммам и пяти государственным заказчикам, по всем регионам;

в) отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;

г) слабое использование  внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе личных средств граждан;

д) отсутствие конкретных мероприятий, направленных на увеличение объемов жилищного строительства.

С 2005 г. начался второй, основной, шестилетний этап Программы. С целью повышения ее эффективности  необходимо:

а) изменить акцент Программы, подчеркнув направленность на решение проблемы формирования и развития рынка жилья;

б) учесть вопросы, связанные  с принятием пакета законопроектов, направленных на развитие рынка доступного жилья, и необходимость разработки и принятия нормативных актов федерального и регионального уровней с целью реализации указанного пакета законопроектов;

в) выделить в Программе  два основных блока подпрограмм, направленных на государственное стимулирование:

- спроса на рынке  жилья путем адресной целевой поддержки отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет установленные законом обязательства;

- предложения на рынке  жилья путем формирования инженерной  инфраструктуры, участков для строительства  жилья, а также реформирования  и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Опыт реализации Программы "Жилище" в качестве государственного заказчика-координатора позволяет  сделать вывод о том, что наиболее эффективное использование средств  федерального бюджета, предназначенных  для выполнения установленных законом обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, достигается тогда, когда эти средства направляются в виде адресных целевых субсидий в форме государственных жилищных сертификатов.

Основу второго блока  должна составить новая подпрограмма с рабочим названием "Формирование участков под жилищное строительство". В этой подпрограмме и частично в подпрограмме "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда" в соответствии с новым Градостроительным кодексом необходимо разработать и реализовать механизм выделения и инженерного обустройства участков, имеющих комплект исходно-разрешительной документации для строительства жилья, и способы реализации таких участков инвесторам- застройщикам на конкурсной основе. Финансирование работ по формированию участков будет вестись на паритетных началах за счет регионального (муниципального) и федерального бюджетов, федеральные средства предоставляются на возвратной основе (например, беспроцентный кредит). При этом наносится серьезный удар по коррупции и взяткам в строительном процессе Проведена предварительная проработка пилотных проектов по четырем городам, в которых сложилась особенно трудная обстановка с ветхим жильем, - это Астрахань, Воркута (с переселением в Сыктывкар), Кемерово и Тула..

Ежегодно на реализацию названных подпрограмм необходимо выделять из федерального бюджета не менее 8 млрд. руб., в том числе  не менее 5 млрд. руб. по подпрограмме "Формирование инженерной инфраструктуры для строительства  жилья". В качестве перспективы представляется возможным использовать на указанные цели займы международных финансовых организаций, в том числе средств Всемирного Банка. Представляется, что строительный комплекс России способен решить задачи, поставленные перед ним в Послании Президента России 2004 г. Сегодня ему для этого нужны земля, инженерная инфраструктура и воля руководителей всех уровней и ветвей власти. Необходимо совершенствовать региональное законодательство и нормативную базу в целом, формировать региональные программы и проекты, генеральные планы и планы застройки в соответствии с принятыми на федеральном уровне решениями.