Лекции по "Гражданскому праву"

1. Итак, каков объект и предмет науки государственной гражданской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления.

Следовательно, наука «государственное управление» (государствоведение) может и должна заниматься деятельностью государственных органов, чьи полномочия исполняют политические должностные лица. Именно государственная политическая власть — предмет науки государственного управления, тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административная власть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же две специфические части государственной власти, которые служат объективной основой для данной дифференциации наук.

В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и в Российской Федерации группируются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого;

4) государственного менеджмента. Каждое  из этих направлений имеет разноплановое содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятельностно-функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики гражданской службы как профессиональной деятельности, структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями, дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования структурно-институционального направления являются процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих и административно-политической элиты, стиля деятельности персонала гражданской службы, управления кадрами гражданской службы.

Направление государственного менеджмента — самое молодое и, судя по всему, самое проблематичное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике государства, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников — гражданских служащих. Содержанием данной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов.

2. Политическая и правовая концепции гражданской службы

Непременным условием повышения эффективности деятельности нынешнего государства является создание работоспособной системы гражданской службы. История Российского государства содержит огромный опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти.

В настоящее время сформировались две основные концепции государственной (гражданской) службы — политическая и правовая. Хотя политическая концепция доминирует в отечественной теории и законодательстве, сторонники правовой концепции считают, что государственная служба является «публичным социально-правовым институтом», а по научной своей принадлежности, несомненно, относится к номенклатуре юридических специальностей.

Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Государственная (гражданская) служба как вид профессиональной деятельности возможна и действительно происходит только в системе государственного управления, которое использует не только правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы.

Государственная (гражданская) служба есть не только публично-правовой, но и публично-нравственный институт. В некоторых государствах (например, в США, Украине, Казахстане) выработан специальный этический кодекс для гражданских служащих. Отдельные государственные органы и в России выработали для себя этические кодексы. Например, такого рода кодекс принят и регулирует деятельность государственных служащих в Счетной палате РФ.

3. Этапы реформирования государственной гражданской службы

Осуществление преобразований в сфере государственной гражданской службы осуществляется в несколько этапов.

Первый этап, который можно назвать подготовительным, начался с конца 1993 г. и завершился в середине 2003 г. В это время были приняты Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.

№ 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе», Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г.)1, Указ

Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Все эти законы и указы имели рамочный характер, намечали лишь возможные пути

осуществления тех или иных институциональных структур. Этот этап характеризовался формированием научного подхода к осуществлению модернизации института государственной (гражданской) службы страны в целом.

Второй этап начался с принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», который вступил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно закрепил деятельность лишь одного из видов государственной службы —гражданской службы. С целью продолжения этой деятельности в конце 2005 г. Была подготовлена и принята другая федеральная программа, сформулированная в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

 В планах реформирования  гражданской службы предусматривается  большая работа по установлению объективного соотношения должностей федеральной гражданской службы и типовых должностей гражданской службы субъектов РФ, а также соотношение должностей федеральной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Опыт реформирования федеральной гражданской службы с интересом изучается администрациями субъектов РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса.

4. Модели управления гражданской службой

-

5. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555—1556 гг.

Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней политики.

Разрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России.

Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны.

Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки». Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение.

Заместителями думных дьяков были их «товарищи» (вторые дьяки, т.е. помощники). Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей («земель»).

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел.

Все приказы делились на три большие группы: приказы общего-сударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.

6. Государственная (статская) служба первой половины XVIII в.

Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство

потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. Определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг (табл. 1). Слово «статский» немецкого происхождения и означало «гражданский».

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу до верху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков

военной или статской (гражданской) службы.

«Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г.

7. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип — численность податного населения.

Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично.

8. Советская государственная служба 20—80 гг. XX в.