Комплексное исследование административной ответственности несовершеннолетних

Процессуальным документом, подводящим итоги расследования  по административному делу, является протокол.

Протокол должен составляться немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч.1 ст. 28.5). Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о несовершеннолетнем, ином правонарушителе, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Закон предусмотрел и иные сроки составления протокола после проведенного административного расследования (ч. 3 ст. 28.5. ст. 28.7). Срок административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В статье 28.7 КоАП РФ указаны основания и виды правонарушений, по которым возможно административное расследование. В этот перечень не включены административные правонарушения, по которым дано право членам комиссий составлять протоколы (абз. 2 части 5 ст. 28.3). В соответствии с указанной нормой члены комиссии вправе составлять протоколы по четырем составам административных правонарушений (5.35 - 5.37, 6.10). К ним относятся следующие категории дел: неисполнение родителями или иными законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних; нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; незаконные действия по усыновлению; вовлечение несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ [3;13].

Введение этой новеллы  в закон об административных правонарушениях  обязывает комиссии скорректировать свои права, определенные в п. «д» статьи 28 Положения о комиссиях. Указанным нормативным актом комиссиям предоставлено право возбуждать дела по собственной инициативе. Перечень дел, которые комиссии могут рассматривать по собственной инициативе, не установлен Положением о комиссиях. На практике чаще всего это право применялось к родителям несовершеннолетних, в отношении которых рассматривались дела об их противоправном поведении. В настоящее время содержание ст. 28 Положения о комиссиях должно применяться с учетом Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. В соответствии со статьей 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Поэтому проявление инициативы комиссии в возбуждении дел об административных правонарушениях должно ограничиваться рамками и предписаниями норм КоАП РФ. Если раньше комиссии, проявляя инициативу в рассмотрении дела, проводили сбор обстоятельств совершения правонарушения без регламентации сроков такой подготовки, то в настоящее время члены комиссии при составлении протоколов должны руководствоваться исключительно нормами кодекса. Право членов комиссий составлять протоколы, как представляется, может быть реализовано при осуществлении комиссиями правозащитных функций, а также функций контроля за условиями содержания, воспитания, обучения и за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики, при рассмотрении дел, выяснении причин и условий противоправного поведения несовершеннолетних, работе с письменными и устными обращениями несовершеннолетних, их родителей и законных представителей [9; 18].

Совершенно очевидно, что комиссии при осуществлении функций государственного контроля за условиями содержания, воспитания, обучения могут выявлять и другие административные правонарушения, в том числе нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения, норм и правил противопожарной безопасности и другие. В этих случаях комиссии в целях защиты прав и интересов несовершеннолетних должны незамедлительно в соответствии с ч. 2 ст. Э, л.1 ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» информировать органы, уполномоченные составлять протоколы о таких правонарушениях.

Срок направления протокола  в орган, уполномоченный его рассматривать, определен в статье 28.8 КоАП РФ. Протокол направляется в течение суток  с момента его составления. Если протокол и другие документы составлены неправомочным лицом, неправильно, если в них неполно представлены и оформлены другие материалы, которые невозможно восполнить при рассмотрении дела (ч. 3 ст. 28.8 . п. 4 ч.1 ст. 29.4); то они возвращаются в орган или должностному лицу, их вставившему, для надлежащего оформления. Об этом выносится определение. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются в комиссию в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. Законом предписано, что недостатки протокола устраняются в течение трех дней со дня их получения. Думается, что комиссия должна контролировать выполнение своего определения, которое обязательно подлежит исполнению лицом, которому оно адресовано.

При изучении дел комиссией в  порядке подготовки к рассмотрению, выяснению и разрешению вопросов, перечисленных в ст. ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ, о принятом решении выносится определение (постановление) лишь в случае необходимости. К примеру, о возвращении дела и других материалов для дооформления, о передаче протокола по подведомственности, о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения, издания акта амнистии; действия лица в крайней необходимости; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть лица, в отношении которого возбуждено административное производство, или наличие постановления о прекращении дела по этому же событию, или возбуждения уголовного дела по этим же обстоятельствам).

Сроки давности привлечения к административной ответственности, рассмотрения дел  и обжалования постановлений (определений) комиссий определяются статьей 4.5 кодекса, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может быть внесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. К примеру, правонарушение совершено 9 декабря, а поступивший в комиссию протокол об административном правонарушении и другие материалы дела должны рассматриваться 10 февраля. Дело в данном случае подлежит прекращению. При длящемся административном правонарушении (проживание гражданина России без удостоверения личности или регистрации — ст. 19.15) двухмесячный срок начинает исчисляться со дня обнаружения (выявления) административного правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться со дня принятия решения (т.е. вынесения постановления) об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращения. Практика показывает, что факты вынесения постановления о назначении административного наказания после истечения срока давности довольно распространены [9; 18]. В данных случаях необходимо выносить постановления о прекращении за истечением срока исковой давности привлечения к ответственности либо на стадии подготовки дел к рассмотрению в порядке ст. 29.1 либо в период рассмотрения дела.

Кодексом об административных правонарушениях  предусмотрена возможность приостановления  срока давности привлечения к  административной ответственности лишь в одном случае: если удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. Время, с момента удовлетворения ходатайства до момента поступления дела в комиссию по месту жительства лица при исчислении срока давности не учитывается (ч. 5 ст. 4.5).

Наряду с этим законом (ст.29.5 КоАП РФ) установлено, что дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также подведомственные комиссиям дела о вовлечении несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10) и дела об ответственности родителей за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических веществ в общественных местах (ст. 20.22) рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется административное производство.

Как свидетельствует практика, значительная доля несовершеннолетних совершает правонарушения на территории другого субъекта Российской Федерации [2; 88].

Однако законодатель это обстоятельство не включил в основание для приостановления срока давности. Попытки на практике расширительно толковать содержание ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ незаконны. При любых обстоятельствах в отношении несовершеннолетних срок давности привлечения к административной ответственности должен исчисляться в общем порядке.

Указанной нормой предусмотрены и  иные сроки давности привлечения  к административной ответственности (1 год) за правонарушения, субъектами которых несовершеннолетние, как правило, не являются.

При назначении наказания комиссия обязана выяснять и учитывать  не только обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.2), но и отягчающие ее (ст. 4.3). В число обстоятельств, отягчающих административную ответственность, включено повторное совершение однородного административного правонарушения, но лишь в том случае, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок давности. Лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ) в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Так, окончанием исполнения постановления об объявлении несовершеннолетнему предупреждения считается день, когда это постановление ему объявлено с соблюдением процедурных предписаний закона. Днем исполнения постановления, о наложении штрафа является день, когда с несовершеннолетнего полностью взыскана сумма, указанная в постановлении. Соблюдение указанных требований закона будет зависеть от организации делопроизводства в комиссиях и надлежащей подготовки дела к рассмотрению в порядке ст. 29.1 КоАП РФ. Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении унифицированы (ст. 29.6 КоАП РФ) для всех категорий дел ( за исключением дел, перечисленных в ч. З указанной статьи) — это пятнадцать дней со дня получения комиссией протокола об административном правонарушении и других материалов. Таким образом, для комиссий сроки рассмотрения дел остались прежние —15 трудовых дней [ч. 1. ст. 26.6 КоАП РФ].

Данная норма предусмотрела  возможность продления комиссией  срока рассмотрения дела, но не более  чем на один месяц. Продление комиссией  срока рассмотрения дела (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ) возможна лишь в двух случаях: 1) если от участников производства по делу поступило ходатайство; 2) в случае, если есть необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств правонарушения. В указанных случаях комиссия выносит мотивированное постановление. При продлении срока комиссия должна соблюдать срок давности привлечения к административной ответственности. Он остается неизменный, и дело должно быть рассмотрено в двухмесячный срок с момента совершения правонарушения.

В главе 23 кодекса содержится перечень руководителей государственных  органов, структурных подразделений, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях. Комиссия, получая для рассмотрения дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, перечисленных в ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ (безбилетный проезд, а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения), при подготовке дела к рассмотрению (ст. 29.1) обязана проверить, компетентным ли органом (лицом) направлены эти дела в комиссию. Данная позиция не включена в перечень вопросов в ст. 29.1. подлежащих выяснению при подготовке дела к слушанию. Это вытекает из норм главы 3 кодекса. Если будет установлено, что протокол и иные материалы направлены в комиссию лицом, неправомочным рассматривать дела об административном правонарушении, комиссия, как представляется, обязана возвратить протокол и материалы лицу, правомочному его рассматривать, ибо только это лицо вправе решать вопрос — принимать меры административного наказания или направить дело в комиссию для разрешения по существу.

Необходимость в вынесении решения  возникает и тогда, когда применяется привод лиц, указанных в ч. 1 ст. 27.15 КоАП РФ. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, законный представитель этого несовершеннолетнего, свидетель. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения комиссии (ч. 2 ст. 27.15), поэтому определение о приводе должно направляться руководителю органа внутренних дел [12;273].

Подготовка к рассмотрению дела должна осуществляться коллегиально на заседании комиссии. Это вытекает из содержания ч. 1 ст. 29.1, в которой  указано, что орган, а не член комиссии готовит дела к рассмотрению. Содержание статьи 29 Положения о комиссиях, предписывающее изучать дела председателем комиссии или его заместителем в порядке подготовки их к рассмотрению комиссией, не распространяется на дела об административных правонарушениях, поскольку производство по делам об административных правонарушениях регламентируется кодексом об административных правонарушениях РФ (п. 4 ч. 1 ст. 1.3).

Важным условием для обеспечения  законности при применении мер административного  принуждения в связи с административным правонарушением является правомочность коллегиального органа, рассматривающего дело [23;76].

В старом кодексе об административных правонарушениях РСФСР имелась норма (ст. 197), которая определяла правомочность коллегиальных органов в рассмотрении дел — не менее половины состава комиссии по делам несовершеннолетних. В новом кодексе такой нормы нет. Однако действующее Положение о комиссиях содержит норму (ч.1 ст.34), согласно которой заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее половины ее состава. Практика свидетельствует, что значительная часть постановлений комиссий была опротестована прокурором по причине вынесения постановления о наказании неправомочным заседанием комиссии [20; 31].

Что касается сроков, порядка обжалования  постановлений комиссии по делам об административных правонарушениях, то Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена лишь одна инстанция, куда обжалуется постановление комиссии по делу об административном правонарушении, — это суд.

Постановление комиссии может быть обжаловано лицом, совершившим административное правонарушение, потерпевшим, законным представителем несовершеннолетнего, защитником и представителем (ст. 25.1 - 25.3, 25.5 КоАП РФ). Жалоба на постановление комиссии подается непосредственно в комиссию в течение 10 дней со дня вручения или получения копии постановления. Комиссия в течение трех дней должна направить жалобу со всеми материалами дела в районный суд общей юрисдикции по месту нахождения комиссии по делам несовершеннолетних. Законом предусмотрена возможность подачи жалобы непосредственно в районный суд, уполномоченный ее рассматривать (п. 2 ч.1 ст. 30.1, ч. 3 ст. 30.2, ст. 30.3).

Последняя стадия производства по делам  об административных правонарушениях  несовершеннолетних - это исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних. Обращение постановления об административном правонарушении несовершеннолетнего к исполнению лежит на комиссии (ст. 31.3 КоАП РФ).

В течение трех суток со дня вступления в законную силу постановление о наложении штрафа комиссией направляется в орган, должностному лицу, уполномоченному обращать к исполнению постановление. Если имеется несколько постановлений в отношении одного и того же несовершеннолетнего- каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.

Допускается отсрочка и  рассрочка (ст. 31.5 КоАП РФ), а также  приостановление исполнения постановления (ст.ст. 31.5, 31.6 КоАП РФ). Указанные вопросы  решаются комиссией (ст. 31.8 КоАП РФ) с извещением об этом заинтересованных лиц. Но их отсутствие без уважительных причин не является препятствием для решения этих вопросов. Комиссии, рассматривая данные вопросы, выносят определения. Копии определения вручаются под расписку лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшему. Если указанные лица не присутствовали при решении этих вопросов, копии определений высылаются им в трехдневный срок, о чем делается соответствующая запись в деле.