История образования и становления прокуратуры России. Развитие законодательства о прокуратуре. Система органов прокуратуры

История образования и становления прокуратуры России. Развитие законодательства о прокуратуре. Система органов прокуратуры.

Как и всякий иной государственный орган или учреждение имеет свою историю, так и прокуратура России в своем развитии прошла долгий и многотрудный исторический путь, богатый на события и факты. Вот уж скоро 300 лет, как она существует в списке государственных органов, который постоянно и весьма часто изменяется и обновляется, появляются новые структуры, прежние реорганизуются или вовсе исчезают с «политического Олимпа», а прокуратура остается. Причина её долголетия и востребованности в тех задачах, которые она призвана решать вне зависимости от политической конъюнктуры и вида власти, которая стоит у руля государства (монархия ли это, буржуазная, социалистическая или демократическая республики). Любая власть нуждается в законности и правопорядке, в правильном понимании и применении издаваемых ею законов, в надзоре за законностью деятельности государственных и иных структур, во властном принуждении к исполнению законов теми, кто эти законы нарушает, либо применении к ним законных санкций за допущенные нарушения законов.

Условно периоды развития российской прокуратуры можно разбить на следующие:

1722 – 1864 гг. – дореформенная императорская (петровская) прокуратура.

1864 – 1917 гг. – пореформенная императорская прокуратура.

1922 – 1991 гг. – советская прокуратура.

С 1992 г. – новая российская прокуратура.

Крупномасштабные государственные преобразования в России в начале XVIII в., затронувшие все сферы жизни, справедливо связываются с именем Петра I. Конечно, все мысли и действия Петра I были направлены, говоря современным языком, на улучшение геополитического положения России. Однако достижение результатов в этой сфере вряд ли было бы возможно без преобразований в области внутреннего государственного управления и в системе внутреннего государственного устройства. При этом, всякие реформы государственного устройства, преобразования армии, создание чиновничьего аппарата и другие преобразования, начатые в эпоху Петра, требовали денег. Очевидно, что у Петра I было понимание того, что для решения задач в той же финансовой сфере необходимо иметь на службе лиц, обладающих определенным уровнем специальных знаний и специальными профессиональными навыками. Для этой цели практически одновременно с изданием в марте 1711 г. Указа о создании Сената, Петр I требует "учинить фискалов во всяких делах", и соответственно этому Сенат постановляет "выбрать обер-фискала, человека умного и доброго (из какого чина ни есть)" и возложить на него обязанность тайно надсматривать и проведывать во всех делах, в том числе в сборе казны.

В том же 1711 г. Петр I учредил должность государственного фискала как "надсмотрителя, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил".

Однако, надежды, возлагавшиеся Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и просмотра высший государственный орган – Правительствующий сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.

По свидетельству русского историка В.О. Ключевского Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и «сиятельствами», в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно – надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях. В какой-то степени по своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушителей со стороны властей. Существуют и другие точки зрения и мнения относительно истории возникновения замысла о создании надзорного органа и реального создания его в России именно в виде прокуратуры. Однако, здесь следует исходить уже не из предположений о том, что хотели создать и что получилось, а именно из того, что получилось. Тем более, то, что получилось, осталось и при самом Петре I, весьма резком на расправу в случае неудачи, и существует вот уже без малого 300 лет при всех политических строях и режимах.

Итак, прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при сенате генерал–прокурору и обер–прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал–прокурору» от 12 января 1722 года; Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности генерал–прокурора» от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал–прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», « также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». (Кстати, Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 г. № 1329 день 12 января провозглашен Днем работников прокуратуры Российской Федерации).

Таким образом, в 1722 году в России был введен новый государственный институт, доселе не существовавший в России – прокуратура. Цель, поставленная перед прокуратурой – проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь – за Сенатом.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора ее основатель Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основными среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в органах, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал–прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами.

Первым генерал-прокурором Петр назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи, нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не предъявлялось: велено было избирать их из всякого чина, но лучших.

В послепетровский период наиболее значимым в истории развития прокуратуры событием стала Губернская реформа 1775 года в России и совершенствование структуры органов прокуратуры. В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

О том, что прокуратура как высший орган надзора не утратила своих функций, заложенных в её основание Петром I, и при Екатерине II, свидетельствует Наставление Екатерины II вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому (1764-1792 г.г.) писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине». В этом «Учреждении о губерниях» предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишениями свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения …» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают зловредные взятки». (Кстати, название стряпчий, довольно экзотическое для нашего времени и ошибочно ассоциируемое с кулинарией, в действительности имело отношение именно к государственной службе. «Стря́пчий — чин и должность государственного служащего в России, в XVI — XVIII веках. В России в 1775—1864 годах — название некоторых судебных чиновников, например помощника прокурора по уголовным делам. Особой компетенцией стряпчих была правовая защита казённых интересов (удельных имений и пр.), с начала XIX века — надзор за местами заключения. С 1832 года — присяжный стряпчий, ходатай по частным делам в коммерческих судах. По судебной реформе 1864 года сохранилась только эта роль стряпчих»). (http://ru.wikipedia.org/wiki/).

Еще до судебной реформы 1864 г., в 1862 году, Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими законного решения.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, генерал – прокурор Н.В. Муравьев (1894-1905 г.г.) свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».

В ходе судебной реформы 1864 года, проводившейся Императором Александром II, менялись приоритеты в деятельности прокуратуры. Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 года состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. По условиям того времени реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи.

По указу Петра I была учреждена должность генерал-прокурора

23 января 1722 г.

12 (23) января 1722 г. Пётр I издал  Указ об учреждении должности  генерал-прокурора Российской Империи: «Быть при Сенате Генерал-прокурору  и Обер-прокурору, также во всякой  коллегии по прокурору, который  должен рапортовать Генерал-прокурору».

В 1711 г. Пётр I, отправляясь в Прусский поход, учредил Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору. Сенат заботился о государственных доходах и расходах, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за разветвлённым бюрократическим аппаратом.

С 1711 по 1722 гг. в Сенате появились: Расправная палата для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для контроля над местными чиновниками в области суда; обер-фискал для негласного надзора за нижестоящими учреждениями и должностными лицами, а также для защиты казённых интересов при судебных исках; генерал-рекетмейстер для приёма и рассмотрения жалоб на центральные учреждения; позднее — генерал-ревизор и штаб-офицеры гвардии. Однако все эти учреждения и должности не смогли решить проблему единого и общего контроля над чиновничьим аппаратом в центре и на местах. Поэтому император издал Указ об учреждении должности генерал-прокурора. Вскоре началась разработка нормативных актов, определяющих статус нового государственного института.

Пётр I, создавая прокуратуру, поставил задачу «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». Прокурор контролировал финансовую отчётность и ведомости коллегий. В соответствии с Указом от 18 (29) января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах и по доносам фискальским и прочих людей» прокуратура была поставлена над фискальными органами.

Первым генерал-прокурором Сената император назначил Павла Ивановича Ягужинского. Представляя сенаторам генерал-прокурора, Пётр произнёс: «Вот око моё, коим я буду всё видеть». Эту же мысль он повторил и в Указе от 27 апреля (8 мая) 1722 г. «О должности генерал-прокурора»: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчинёнными органами прокуратуры.

После смерти Петра I в 1725 г. должность генерал-прокурора фактически была упразднена, а наибольшими полномочиями в этой сфере стал обладать Верховный Тайный Совет. В марте 1730 г., после упразднения Верховного Тайного Совета императрицей Анной Иоанновной, Сенат вновь был восстановлен, а в октябре того же года — восстановлена должность генерал-прокурора. Но уже через год, после учреждения нового центрального органа власти — Кабинета — влияние Сената снова упало. В декабре 1741 г., вскоре после вступления на престол, императрица Елизавета Петровна издала Указ об упразднении Кабинета и о восстановленииравительствующего Сената. После восшествия на престол в 1762 г. Екатерина II существенно реформировала Сенат: теперь в круг обязанностей генерал-прокурора стало входить заведование юстицией, финансами, государственным казначейством и, как и прежде, государственным надзором за органами власти.