Инструменты и механизмы

1.2 Содержание понятия  управление социально-экономическим  развитием муниципального образования 
В каждом муниципальном образовании управление может быть организовано по-разному (в зависимости от имеющихся ресурсов и сложности решаемых задач). Но в самом общем виде – это управление социально-экономическим развитием муниципального образования (города). 
 
Трактовка понятия «развитие муниципального образования» связана с пониманием масштабов и глубины социально-экономического развития. 
 
под социально-экономическим развитием понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории города, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения [22,с.7]. 
 
Так как самоуправление – это один из видов управления, то необходимо выделить основные элементы, реализующие функции местного самоуправления, то есть субъекты и объекты управления развитием муниципального образования. С учетом такой трактовки понятия определим, что является объектом и субъектом социально-экономического развития города. 
 
Субъектом социально-экономического развития выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития представителей города и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня. К ним относятся: 
 
-           муниципалитет, в состав которого входят: глава местного самоуправления (мэр города), городской совет, мэрия. 
 
-           территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. 
 
К объектам социально-экономического развития относятся: 
 
-           население; 
 
-           социальная инфраструктура; 
 
-           экономическая база; 
 
-           территория. 
 
В условиях местного самоуправления трудно провести грань между субъектом и объектом управления. При анализе по этим основаниям важно выделить самоуправляемую целостность [24,с.112]. Назовем ее условно самоуправляемой системой и будем понимать целостность, включающую три составляющие: 
 
население (жители) + территория проживания + коллективные потребности (интересы) жителей = самоуправляемая территориальная социально-экономическая система. 
 
Только полноценное присутствие всех трех составляющих – необходимое условие осуществления самоуправления. 
 
Инструменты управления социально-экономическим развитием города. 
 
Одним из инструментов управления, ориентированным на долгосрочную перспективу (до 10-ти лет), является генеральный план, который является основным градостроительным документом, определяющим территориальную и градостроительную концепцию развития города. Генеральный план, характеризует планировку и застройку территории муниципального образования, разрабатывается проектными организациями и имеет целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входят в строительные нормы и правила. 
 
План социально-экономического развития, который также является одним из инструментов управления развитием, представляет собой прогностический документ, соответствующий социально-экономической реальности и рассчитан на среднесрочную/долгосрочную перспективу. Такой План имеет официальный статус, однако он не является жестким директивным документом, регламентирующим в деталях выполнение каждого предлагаемого мероприятия. Определяя общие направления работы, План социально-экономического развития предполагает их конкретизацию и необходимую коррекцию в ежегодных программах, в которых содержится информация о мероприятиях, их бюджете, сроках и ответственных, то есть план может меняться и уточняться в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие города. 
 
Одним из основных документов, который готовится в ходе работы над Планом развития города, является концепция социально-экономического развития города. Она представляет собой наиболее общий документ, в котором на основе проанализированных ранее условий развития муниципального образования (анализ среды развития, в которой предстоит развиваться городу; оценка ресурсов города и т.п.), необходимо изложить его перспективное «видение» и определить конкретные направления развития [20 ,с.22]. Концепция должна быть своеобразной «конституцией» социально-экономического развития города, поэтому ее формулировки должны быть четкими и не сводиться к количественным плановым показателям, жестко привязанным к определенному сроку. На основе сочетания условий и ресурсов развития, специфических для каждого города, в концепции определяется их приоритетность, очередность выполнения и срок реализации. 
 
С целью реализации политики, направленной на обеспечение устойчивой работы городского хозяйства, сохранение объемов и качества услуг, оказываемых жителям города, разрабатываются целевые программы. Цели социально-экономического развития города могут быть стандартными для многих российских городов (например, для городов определенной масштабной группы). Их сходство определяется наличием аналогичных проблем, а также ресурсов, которые могут быть использованы для достижения этих целей. К ним, например, относятся привлечение инвестиций, оптимизация городских финансов, повышение эффективности городского хозяйства. Кроме того, цели могут быть специфическими для каждого из городов, обусловленными особыми условиями развития. Для каждой из определенных целей должна быть сформулирована целевая программа с ее краткой характеристикой, примерным перечнем задач, по возможности – с приблизительной оценкой ожидаемых затрат и эффекта от их выполнения. Разработка каждой программы производится специализированным подразделением городской администрации или внешними организациями, привлекаемыми на договорных условиях, а также обеспечивается финансовыми, информационными, кадровыми и прочими ресурсами. Важным элементом разработки целевых программ является уточнение тех практических мероприятий, реализация которых обеспечивает выполнение поставленных целей. По завершении разработки целевые программы объединяются в единый блок, который должен стать системным документом. 
 
Подготовленные ранее концепция социально-экономического развития города и блок целевых прграмм объединяются в План социально-экономического развития. 
 
Важным инструментом в осуществлении социальных и экономических задач имеет бюджет муниципального образования. Экономическая сущность местного бюджета проявляется в его назначении. Он выполняет следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельность предприятий, организаций и учреждений, подведомственным органам местного самоуправления. Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Кроме того, из бюджета финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. 
 
Разработка программ развития – первый шаг на пути стратегического управления развитием. Следующий этап – разработка на основании имеющегося опыта стратегии развития, а стратегический подход к управлению городом позволит определить приоритеты его развития на долгосрочную перспективу. 
 
Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования играет муниципальный заказ. Согласно статье 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств». 
 
Муниципальный заказ – это договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов. 
 
Каким бы непрерывным ни казался процесс развития и управления им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием муниципального образования – его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются: 
 
-            бюджетный процесс; 
 
-            период полномочий органов местного самоуправления; 
 
-            крупные инвестиционные проекты; 
 
-            местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.). 
 
Если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, то есть начало управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы социально-экономического развития и период реализации этой программы. Такая стратегия достаточно удобна, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования. 
 
В крупных муниципальных образованиях такая программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость рассматривать весь процесс управления как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам. 
 
Эти два процесса могут развиваться параллельно, то есть одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу. Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период. Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией. 
 
Итак, основная особенность управления процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др. 
 
Разумно спланированный бюджетный процесс, увязанные с бюджетным процессом сроки проведения избирательной компании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов могут в значительной степени снизить число вероятных конфликтов в отношении выбора и корректировки путей развития муниципального образования и тем самым повысить эффективность его социально-экономического развития.  
 
Таким образом, под управлением социально-экономическим развитием муниципального образования (города) понимается управление взаимно согласованными программами развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованных по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития. 
1.3 Механизм управления развитием городского хозяйства в современный период 
Развитие муниципального (городского) хозяйства в современный период возможно лишь на основе формирования нового хозяйственного механизма, ориентированного на использование экономических рычагов и стимулов на максимально полный учет интересов потребителей. Поэтому рассмотрим его характерные черты и определим стратегические направления развития городского хозяйства и основные механизмы их реализации. 
 
Важнейшей целью механизма управления развитием муниципального хозяйства в современных условиях служит максимально полное удовлетворение потребностей населения в услугах, работах, энергии и прочих результатах деятельности комплекса отраслей городского хозяйства. 
 
Для достижения этой цели возникает необходимость решения следующих задач: 
 
-            первоочередное обеспечение учета интересов населения в решении всех вопросов развития городского хозяйства; 
 
-            разработка рациональной системы взаимоотношений между всеми участниками хозяйственных интересов на экономической и правовой основах; 
 
-            внедрение экономических стимулов повышения качества работ и услуг городском (муниципальном хозяйстве); 
 
-            обеспечение надежности и устойчивости жизнеобеспечивающих систем в городском хозяйстве (водо- и энергоснабжения, общественного транспорта и др.); 
 
-            обеспечение устойчивого ресурсообеспечения комплекса отраслей городского хозяйства, прежде всего финансового обеспечения, за счет привлечения различных источников финансирования, развития материально-технической базы города и улучшения системы подготовки кадров. 
 
Такой механизм управления городским хозяйством должен иметь не административно-ведомственный, а индикативный (направляющий) характер, то есть он должен создавать условия для повышения качества работы в городском хозяйстве, надежного функционирования инженерных систем, экономии ресурсов и т.п. Основными рычагами управления в нем служат экономические (прямые и косвенные) и правовые. Определенную роль играют и организационно-распорядительные рычаги в части выполнения обязательных требований и условий. В качестве прямых экономических рычагов используются следующие: целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий, хозяйственные договоры, местные заказы и контракты. Косвенными экономическими регуляторами являются местные налоги, платежи, льготные кредиты, договорные цены (тарифы) и ряд других. Организационно-правовые рычаги необходимы для организации разработки и реализации прогнозов, планов и программ, заключения договоров на выполнение работ, проведение налоговой и финансово-кредитной политики в области управления данной сферой [19,с.43]. 
 
Важнейшими функциями управления городским хозяйством служат прогнозирование, планирование, регулирование, организация и контроль. Отметим, что прогнозирование необходимо для обоснования возможных вариантов развития отраслей и направлений деятельности в муниципальном секторе. Планирование целесообразно проводить в форме построения концепции, разработки программ и составления планов комплексного социально-экономического развития городского хозяйства. Организация позволяет определить структуру управления и ввести управленческий процесс в четкие организационные рамки. 
 
 Контроль обеспечивает обратную связь между субъектом и объектом управления. Функция контроля является неотъемлемым элементом любого управленческого процесса, но в условиях децентрализации управления общегородской контроль приобретает ярко выраженную социальную значимость. Местные органы управления выступают от имени всего населения города и поэтому должны отражать его интересы, обеспечивая необходимый режим функционирования городских систем и выполнения договоров в сфере муниципального хозяйства, контролируя объемы, сроки и качество работ. В связи с переходом к местному самоуправлению повышается значимость вневедомственного контроля, деятельности муниципальной инспекции, контроля общественности и др. для повышения надежности данной функции управления целесообразно укрепление общегородских контролирующих служб и структур. 
 
В условиях развития местного самоуправления в сфере управления развитием городского хозяйства повышается значимость такой функции, как стратегическое управление. 
 
Стратегическое управление представляет собой обоснование и реализацию стратегического курса и важнейших направлений развития городского хозяйства, выбора приоритетов, экономического механизма регулирования. В рамках стратегического управления предусматривается разработка таких документов, как концепция развития городского хозяйства на обозримую перспективу, комплексная программа развития на среднесрочный период, крупные инвестиционные проекты и ряд других. Наличие таких документов позволяет местным органам власти подняться над текущими, оперативными вопросами, учесть складывающиеся тенденции развития, оценить последствия принимаемых управленческих решений. Это особенно важно в управлении развитием города, так как многие городские системы и объекты имеют длительные сроки службы и требует для структурных преобразований длительное время, а также громадные инвестиционные ресурсы. Поэтому решения, принимаемые сегодня, должны быть тщательно обоснованны, что возможно лишь в рамках стратегического управления [14,с.26]. 
 
Предлагаемый механизм управления городским хозяйством базируется на следующих принципах: 
 
-           приоритет социальных, региональных и муниципальных интересов над отраслевыми, ведомственными и локальными; 
 
-           ориентация на различные формы собственности в городском хозяйстве, включая муниципальную, коллективную и частную; 
 
-           привлечение в городское хозяйство предприятий и организаций различных форм собственности на договорной основе; 
 
-           ориентация на различные источники финансирования: централизованные и нецентрализованные финансовые ресурсы; 
 
-           привлечение населения к активному участию в сфере городского хозяйства в различных формах. 
 
В соответствии с указанными принципами в процессе управления городским хозяйством необходимо учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, включая пользователей, собственников, заказчиков и исполнителей, но интересы ведомственных служб, предприятий и организаций должны быть вторичны по отношению к интересам населения муниципального образования. 
 
Переплетение функций заказчика и исполнителя, ведомственность при наличии единой формы собственности были характерными особенностями городского хозяйства в течение длительного времени. Данный подход не стимулировал развитие отраслей этого комплекса, препятствовал ориентации работников на повышение качества и культуры обслуживания населения. Четкое разделение функций заказчика и исполнителя, активное привлечение к проведению работ предприятий и организаций различных форм собственности способствует созданию конкурентной среды, ограничению роста цен (тарифов), ориентация предприятий на экономические стимулы деятельности и повышение качества работы в городском хозяйстве [21,с.96]. 
 
Отход от остаточного принципа ресурсообеспечения предусматривает ориентацию на различные источники финансирования: бюджетные средства, специальные внебюджетные фонды, нецентрализованные ресурсы. Текущая деятельность в городском хозяйстве должна в основном финансироваться из бюджета, либо выполняться по договору за счет средств индивидуальных заказчиков. Работы по развитию городского хозяйства целесообразно финансировать из специальных городских (муниципальных) фондов, либо за счет привлеченных инвестиций. 
 
Длительное время вопросы совершенствования сферы обслуживания в городах основывались только на усилиях местных органов власти и возможностях соответствующих предприятий, организаций и структур города. 
 
Потребитель же в лице широких масс населения занимал пассивную позицию и был отстранен от управления. Как показывает отечественный и зарубежный опыт такая позиция не приводит к успеху [10,с.32]. Только осознание большинством населения необходимости четкого определения своих требований, коллективных действий по организации общественных и юридических организаций, участие в выполнении функций заказчика, вступление в контакт с предприятиями, с местными органами власти и их структурами, непосредственное участие в проведении ряда работ по благоустройству и уборке прилегающих территорий и т.п. поможет переломить негативную тенденцию отрыва системы городского хозяйства от нужд и потребностей каждого человека и каждой семьи. Исходя из этих принципиальных подходов можно выделить важнейшие направления и конкретные меры по формированию эффективного механизма управления социально-экономическим развитием города в современных условиях. К таким направлениям относятся ледующие: 
 
-            практическое разделение функций заказчика и исполнителя в отраслях городского хозяйства и обеспечение экономической заинтерисованности исполнителей за результаты своей деятельности; 
 
-            использование различных форм договорных отношений между заказчиком и исполнителем; 
 
-            приоритетное развитие общегородских функций стратегического управления и контроля с целью обеспечения комплексного социально-экономического развития городского хозяйства; 
 
-            обоснование мероприятий по созданию благоприятного общественного мнения и привлечению населения к участию в сфере городского хозяйства в разных формах. 
 
Практическое разделение функций заказчика и исполнителя предусматривает необходимость проведения ряда конкретных мероприятий: создание службы заказчика в разрезе отраслей городского хозяйства, разработка положений по их деятельности, определяющих права и обязанности создаваемых структур, оценка возможностей бюджетных и внебюджетных источников финансирования, наличие механизма по защите общегородских интересов, разработка положений и программ по деятельности предприятий и организаций различных форм собственности, по организации конкурсного отбора производителей и др. 
 
Разработка обоснованного механизма управления городским хозяйством возможна лишь на строго нормативной основе. Заключение любого договора с подрядчиком и выдача конкретных заданий исполнителям должны быть ориентированы на нормативный уровень обслуживания, определяемый системой научно обоснованных норм и нормативов. Такая система должна охватывать все отрасли и сферы городского хозяйства, определяя перечень, объемы и сроки необходимых работ. 
 
Применение того или иного уровня обслуживания требует различного ресурсообеспечения. Задача состоит в том, что наряду с разработкой соответствующих норм и нормативов должна быть создана тарифная система, позволяющая оценить все виды проводимых работ с учетом их объема и качественных параметров. Обоснованная тарифная политика должна позволить определять конкретные тарифы в сфере городского хозяйства для расчета с потребителями и исполнителями. Это особенно важно для определения стоимостного эквивалента выделенных уровней обслуживания. Если заказчик желает повысить качество обслуживания, то потребуется и большее финансирование, определяемое на четкой нормативно-тарифной основе. в настоящее время для города крайне важно оценить минимально необходимый уровень нормативного обслуживания и, соответственно, минимально необходимый уровень финансирования, включая текущие средства и инвестиции, ниже которого опускаться нельзя. Поэтому в рамках проработки стратегического курса и в процессе составления программ развития необходимо определить потребность в ресурсах и источники их покрытия. 
 
Минимально необходимый объем работ по важнейшим городским системам и объектам целесообразно финансировать из бюджета, либо из целевых внебюджетных фондов. По всем основным направлениям городского хозяйства нужно выделять закрепленные статьи бюджета, либо закрепленные источники дохода по внебюджетным фондам. 
 
Местное самоуправление в сфере городского хозяйства возможено лишь на основе общественной поддержки и привлечения населения к непосредственному участию в данной работе. Речь идет прежде всего об информировании горожан о содержании проводимых мероприятий и принимаемых направлениях развития. Целесообразно организовывать обсуждения предлагаемых программ с привлечением общественности. 
 
Важным элементом деятельности муниципальных органов власти, крупных муниципальных предприятий, частных фирм, акционерных обществ является развертывание маркетинговой деятельности и, в частности, рекламной кампании, пропаганды передовых форм обслуживания и пр. 
 
Важнейшим направлением совершенствования механизма управления социально-экономическим развитием города является использование различных форм договорных отношений между заказчиком и подрядчиком, одним из которых является муниципальный заказ, выполняющий важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования.