Функции Уполномоченного по правам человека в РФ по защите прав человека и гражданина

       Кроме того, важный момент, на наш взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмена. Удачная формулировка содержится в Законе Санкт-Петербурга «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге». В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: «организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими». Это - его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами». Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмена - нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.

      Далее, по мнению г-на Лебедева, высказанному на той же конференции, нужно выработать определенную концепцию деятельности омбудсмена - определить, чем он должен заниматься, а чем нет, какие именно жалобы он должен рассматривать. Например, интересное решение в этом смысле найдено разработчиками петербургского закона об омбудсмене: «В компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга».

       Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы (ст. 16). Однако по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях Уполномоченного, т.е. «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами». Получается странная вещь: в отношении госслужащих Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые «проколы» - ошибка законодателей или в них есть какой-то неведомый смысл?

      Что же касается практики, то сегодня институт  Уполномоченного  по правам человека уже достаточно развит в государстве. Видимо, прошло достаточно времени, прежде чем этот институт смог заслужить к себе уважение - как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван контролировать.  Подтверждением этому является Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год:

« По сравнению с предыдущим годом число жалоб, приходящихся на 100 тысяч человек населения, заметно (на 2 и более пунктов) увеличилось в 11 субъектах Российской Федерации. К ним относятся: Республика Адыгея (19,1), Республика Алтай (13,3), Республика Дагестан (9,0), Карачаево-Черкесская Республика (77,7), Республика Мордовия (30,3), Республика Северная Осетия - Алания (12,5), Республика Хакасия (15,8), Краснодарский край (22,5), Приморский край (20,7), Ставропольский край (18,4), Псковская область (18,5). 
Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Карачаево-Черкесская Республика (77,7), Республика Коми (33,2), Республика Мордовия (30,3), Мурманская область (27,7).»2

      

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

 

      Итак, на основании проведенного исследования общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института, можно сформулировать следующим образом:

1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.
2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.
3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства.
4. Важнейшая черта института омбудсмена - его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.
5. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.
6. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

      Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

      Необходимо отметить также, что столь широкая распространенность института омбудсмена - свидетельство того, что институт омбудсмена оказался крайне гибким и адаптивным, способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских, и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье - англосаксонского или континентального права.

      В результате проведенного исследования, нельзя не отметить наличие существенных противоречий в правовом регулировании деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, которые корреспондируют основные направления для их устранения. Для этого необходимо:

1. Внести в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следующие дополнения:

а) в п. 3 ст. 1 Закона в качестве одной из задач Уполномоченного указать «организация и осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»;

б) ч. 1 ст. 29 Закона, устанавливающей права Уполномоченного, дополнить п. 6 следующего содержания: «Обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности международных договоров, законов или подзаконных актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина».

2. Установить единые критерии порядка назначения, определения компетенции и полномочий, а также форм деятельности и гарантий Уполномоченного по правам человека на региональном уровне с целью их унификации с федеральным законодательством;

3.Необходимо наделить Уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы по вопросам, входящим в его компетенцию, что неизбежно расширит его возможности по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также поднимает престиж и авторитет. В связи с этим предлагается ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы внести соответствующее дополнение.

4. Прописать в законе социально-материальные гарантии Уполномоченного и сотрудников его аппарата в связи с тем, что нормы ст. 40 ФКЗ являются отсылочными, а также закрепить в законе «О Государственном бюджете РФ» финансирование института Уполномоченного не по остаточному принципу;

5. Если не наделить Уполномоченного по правам человека императивными полномочия, то хотя бы наделить правом возбуждать дисциплинарные или административные производства в отношении должностных лиц, не выполняющих его рекомендаций (по примеру Швеции) и др.

6. Понятие Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, может быть определено следующим образом - это независимое от каких-либо органов государства, публичное должностное лицо, назначаемое Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, наделенное надзорными функциями по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, в процессе осуществления которых Уполномоченный решает стоящие перед ним задачи и достигает намеченных целей.

     Предложения по совершенствованию законодательства предполагают внесение изменений в саму концепцию института омбудсмена по повышению его статуса и роли в государственно-правовой системе страны.

Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призван стать одним из центральных звеньев государственной внесудебной правозащитной системы, дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

Нормативные правовые акты

1. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Библиотечка Российской газеты, выпуск N 22-23, 1999 г
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.). Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ, с оговоркой и заявлениями. Для Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 мая 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 18 мая 1998 г., N 20, ст. 2143.
3. Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Российская газета от 21 января 2009 г. N 7.
5. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. N 9 ст. 1011.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1.
7. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 24 ст. 2789.
8. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 29, ст. 2757.
9. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 декабря 1991 г., N 52, ст. 1865.
10. Закон Нижегородской области от 09.01.2004 N 3-3 "Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области". Принят Постановлением ОЗС от 25.12.2003 N 808-III.
11. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 1998 г. // Российская газета, 10 и 11 марта 1999 г.
12. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2000 г.
13. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 7 июля 2008 г. // Российская газета от 9 июля 2008 г. N 145.
14. Заявление Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 7 июля 2008 г. // Российская газета от 9 июля 2008 г. N 145.
15. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 27 мая 2008 г. "Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений" // Российская газета от 4 июня 2008 г. N 119.
16. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 28 июня 2007 г. "О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания" // Российская газета от 28 июня 2007 г. N 136.
17. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 6 декабря 2007 г. "О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ" // Российская газета от 26 января 2008 г. N 16.
18. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2013 году //  9 апреля 2014 г. в "РГ" - Федеральный выпуск №6352 

 

Литература

19. Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах. Институт омбудсмана. М., 2004. - 118 с.
20. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". М.: Инфра-М, 2007. - 152 с.
21. Миронов О.О. Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова, 1998-2003. М.: Юриспруденция, 2003. - 214 с.
22. Головинский В.В. Значение института уполномоченного по правам человека в развитии демократического государства в России / Материалы Х региональной научно-технической конференции "Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону". СевКавГТУ, 2006.
23. Зиновьев А.В. Независимый правозащитник или клерк Мариинского дворца? // Санкт-Петербургские ведомости. 2008. 9 февраля.
24. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 2009. № 9.
25. Миронов О.О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2003. №2.
26. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 2006. № 9.
27. Хаманева Н.Ю. Постатейный комментаpий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" / СПС "Гарант" 2013 г.

 

1 Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С.115

 

2 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год //  9 апреля 2014 г. в "РГ" - Федеральный выпуск №6352