Актуальные проблемы и особенности гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

В.В. Ковязин, Е.В. Москвитина

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт», г. Ставрополь

В статье рассмотрены некоторые материальные и процессуальные особенности привлечения органа местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности при причинении вреда в имущественных отношениях.

The article deals with some substantive and procedural features of attraction of the local government to civil liability for causing damage to property relations.

Ключевые слова:

В настоящее время теоретические основы гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления, их разработка и развитие, а также формирование механизма государственно-правового применения ответственности представляют собой наиболее проблематичные субъекты изучения гражданского права. Приводя общее определение, можно сказать, что гражданско-правовая ответственность – это основанная на нормах гражданского права обязанность нарушителя гражданских прав, терпеть последствия экономически невыгодного характера.

В нашей стране в течение последних десяти лет осуществляется противоречивый и довольно сложный процесс создания такой системы, которая способна обеспечить исполнение норм законодательства. Особое место в такой системе занимает гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления, ведь она направлена на решение таких задач, как повышение уровня правовой культуры населения и, безусловно, защита и восстановление нарушенных гражданских прав. В связи с этим возникает необходимость совершенствовать гражданское законодательство, обеспечивать стабильную работу судов, устранять сбои в право-исполнительной деятельности органов власти и местного самоуправления.

Вопросы гражданско-правовой ответственности государства в настоящее время приобретают все большую актуальность и находят свое отражение в научных трудах таких авторов, как А.А. Рябов, А.М. Дубинский, О.В. Панкова, Л.А. Новоселова, В.А. Гуреев, И.А.  Аксенов и др.

Широкий диапазон мнений, подчас противоречивых, на уровне научных разработок отрицательно сказывается на правоприменительной практике, неопределенность и непредсказуемость которой является серьезным дестабилизирующем фактором в обществе [4].

Статьей 53 Конституции Российской Федерации в качестве конституционного принципа закреплено положение об ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами [1]. Однако остается немало пробелов в разработке правовой теории ответственности государства за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам органами власти и их должностными лицами.

Остро стоит проблема возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов. На протяжении многих лет ведется активный поиск оптимальных решений по урегулированию конфликтов, возникающих в процессе правовых отношений. Вот, например, только некоторые из вопросов, требующих разрешения: возможен ли досудебный порядок возмещения ущерба, кого привлекать в качестве ответчика в суде, каков состав убытков, подлежащих компенсации, каким образом определять размер материального или морального вреда, каким образом оформлять пакет документов, необходимый для возмещения ущерба, и т.д. [3].

Неоднозначны позиции судебных органов по вопросам применения норм бюджетного и гражданского законодательства к ответственности за вред, причиненный органами местного самоуправления и их должностными лицами. Данный факт доказывает наличие в судебной практике противоположных мнений при вынесении решений судов различных инстанций в отношении аналогичных дел. Подобная ситуация допустима, так как речь идет о необходимости защищать нарушенные права граждан и юридических лиц. 

С целью более детального рассмотрения вопроса считаем необходимым обратиться к судебной практике путем проведения сравнительного анализа судебных решений. 

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 13 июня 2013 года отказано в полном объеме в удовлетворении исковых требований  ООО «Статус» о взыскании с администрации г. Ставрополя материального ущерба в размере 1 500 000 руб. в пользу общества за причинение вреда, выразившееся в демонтаже рекламных конструкций, принадлежащих обществу, по следующим основаниям.

Проверкой, проведенной администрацией г. Ставрополя совместно с Управлением ГИБДД ГУВД по Ставропольскому краю, установлено, что рекламные конструкции эксплуатируются с нарушением нормативных требований ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения».

В газете «Вечерний Ставрополь» от 12.11.2009 № 206 администрация г. Ставрополя опубликовала обращение к собственникам рекламных конструкций о демонтаже конструкций, установленных с нарушением ГОСТа Р 52044-2003. В обращении указано, что в случае неисполнения уведомления с 12.11.2009 администрация начнет работу по демонтажу средств наружной рекламы, установленных с нарушением законодательства о рекламе. В связи с неисполнением предписаний администрация произвела демонтаж принадлежащих обществу рекламных конструкций.

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления, подлежат возмещению. В соответствии со статьей 1069 названного Кодекса вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования [2].

Согласно положениям статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации заявитель по иску о возмещении вреда, причиненного государственными органами, должен доказать факт определенных незаконных действий (бездействия) государственных органов, неправомерность действий, размер понесенных убытков, меры, принятые истцом по предотвращению и снижению убытков, причинную связь между неправомерными действиями и наступившими последствиями [2].

Под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (статья 15 Кодекса). В своем заявлении ООО «Статус» просило взыскать с ответчика материальный ущерб размере 1 500 000 рублей (по 250 тыс. рублей за каждую конструкцию). При этом степень износа конструкций в период их эксплуатации не была учтена и исключена из расчета.

Суд посчитал, что представленные платежные документы достоверно не подтверждают, что именно за указанные рекламные конструкции истцом была произведена оплата услуг исполнителю. Кроме этого, исходя из представленных актов приема-передачи, помимо спорных рекламных щитов, по заказу общества изготавливались и устанавливались другие конструкции. Представленное письмо и товарная накладная, по мнению суда, также не подтверждали факт оплаты оказания услуг по изготовлению и установке конструкций. Вместо доказательств реальной стоимости рекламных конструкций истцом были представлены доказательства стоимости их изготовления по состоянию на 01.03.2007. Каких-либо доказательств износа данных щитов и их реальной стоимости на момент демонтажа обществом не представлено, в связи с чем определить размер причиненного ущерба в судебном заседании не представилось возможным.

Таким образом, суд пришел к выводу, что истцом не доказан факт реально понесенных им затрат на изготовление и установку рекламоносителей и, как следствие, причиненного материального ущерба.

Стоимость рекламных щитов не была подтверждена сметой затрат, квитанциями об оплате необходимых материалов и установки конструкций или иными доказательствами. На предложение суда о проведении экспертизы истец заявил об отсутствии денежных средств на ее проведение. В этой связи суд не смог определить размер ущерба, причиненного действиями администрации, с учетом стоимости работ по демонтажу, перевозке, хранению и других затрат, подлежащих возмещению исполнителям указанных работ. Также общество не привело доводов о том, что рекламные конструкции были установлены в соответствии с требованиями безопасности, в связи с чем вообще не подлежали демонтажу.

При указанных обстоятельствах, учитывая, что истец не доказал размер причиненного ему реального ущерба, а также отсутствие причинно-следственной связи между действиями администрации по демонтажу рекламных конструкций и причинением истцу ущерба, суд счел, что основания для удовлетворения требований истца о взыскании ущерба, причиненного демонтажем рекламных конструкций в предлагаемых истцом размерах, отсутствуют.

Для сравнения рассмотрим еще один пример.

Общество с ограниченной ответственностью «Креарт» обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к комитету градостроительства администрации г. Ставрополя (далее – комитет градостроительства) и комитету финансов и бюджета администрации города Ставрополя (далее – комитет финансов) о взыскании 4 608 346 рублей убытков, причиненных незаконным демонтажем 13 рекламных конструкций, принадлежащих истцу, в том числе 3 250 тыс. рублей реального ущерба и 1 358 346 рублей упущенной выгоды.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 09.09.2011 в иске отказано.

Суд исходил из того, что комитет градостроительства является ненадлежащим ответчиком. Общество не представило доказательств, с достоверностью подтверждающих размер реальных убытков (действительную стоимость рекламных щитов). Расчет упущенной выгоды также признан недостоверным. Суд установил, что демонтированные рекламные конструкции находятся на хранении у предприятия, вследствие чего со ссылкой на нормы статьи 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований, предъявленных к комитету финансов.

На данное решение суда подана апелляционная жалоба. Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда  решение от 09.09.2011 отменено частично по следующим основаниям. Для взыскания вреда лицо, требующее его возмещения, должно доказать наличие состава правонарушения: противоправность действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц, наступление вреда (возникновение убытков), вину причинителя вреда, причинно-следственную связь между возникшим вредом (убытками) и действиями причинителя вреда, а также размер убытков. Доказыванию подлежит каждый элемент убытков.

Истец просил суд взыскать с ответчика убытки в виде расходов, понесенных на изготовление и монтаж 13 рекламных конструкций в размере 3 250 тыс. рублей (по 250 тыс. рублей каждая). Однако при этом также не учитывалась степень износа конструкций в период их эксплуатации. Согласно пояснениям эксперта некоммерческого партнерства «Бюро независимых экспертиз «Спектр» норма годовой амортизации рекламной конструкции (щитов) составляет 2%. Таким образом, при балансовой стоимости рекламной конструкции 250 тыс. рублей на момент строительства стоимость рекламной конструкции с учетом амортизации за период с мая 2006 года по декабрь 2009 года составляет 232 083 рублей.

С учетом вышеизложенного размер убытков (реального ущерба) в виде расходов, понесенных истцом на изготовление и монтаж 13 рекламных конструкций, составляет 3 017 079 рублей.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что представленные в материалы дела доказательства подтверждают невозможность дальнейшего использования истцом демонтированных рекламных щитов, а также размер причиненного вреда.

Указанное свидетельствует о том, что на стороне общества возник вред, который подлежит взысканию в соответствии со статьей 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования.

Проанализировав указанные примеры судебной практики, можно сделать вывод о том, что во многом исход дела в арбитражном суде зависит от правильно выбранной позиции. Выбор способа и средства защиты обусловливают содержание субъективного гражданского права, обстоятельства, а также характер его нарушения. Любой способ защиты права должен соответствовать правонарушению в области правоотношения и вести к восстановлению права. Истец должен учитывать данный факт при выборе того или иного способа защиты [7]. К примеру, нормы материального права должны применяться с учетом норм процессуального права. Так, основной задачей судопроизводства арбитражных судов является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере [5].

Если человек хочет выиграть дело в арбитражном суде, он должен доказать, что принадлежащее именно ему нарушенное право будет восстановлено в результате удовлетворения его требований.

Однако, в большинстве случаев, с другой стороны, после предъявления иска необходимо не только установить причинно-следственную связь между действиями органа власти и вредом, причиненным им истцу, но и доказать вину органа в причинении вреда [6].

Существует мнение, что вина среди общих условий деликтной ответственности за вред, причиненный органами власти и их должностными лицами, обладает наибольшей спецификой. Из п. 3 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1069 и ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что действия, причинившие вред, должны быть неправомерными (незаконными) [2]. Не имеет смысла идти с иском в суд, не удостоверившись в том, что в результате действия (бездействия) органов власти нарушено законодательство. То есть даже если действия (бездействия) органов власти привели, например, к ограничению имущественных прав, то основания для возмещения вреда отсутствуют в случае, если противоправность данных действий (бездействий) не установлена.