Действующая Конституция прямо не дает ответа
на вопрос о том, какая из палат Федерального
Собрания и в каком порядке ратифицирует
международные договоры и соглашения,
подписываемые Президентом. Вместе с тем
положение п. «в» ст. 860 том, что Президент
«подписывает ратификационные грамоты»,
косвенным образом свидетельствует о
признании самой процедуры ратификации
парламентом международных договоров
и соглашений России. В связи с этим необходимо
принятие отдельного федерального закона
о международных договорах и соглашениях
Российской Федерации, в котором среди
прочих проблем целесообразно было бы
урегулировать и вопросы ратификации.
Согласно Конституции,
Президент принимает верительные
и отзывные грамоты аккредитуемых
при нем дипломатических представителей.
Верительная грамота свидетельствует о том,
что данное лицо назначено полномочным
представителем соответствующего иностранного
государства. Отзывная грамота удостоверяет
факт прекращения полномочий представителя
иностранного государства в связи с окончанием
его миссии и вручается перед его отбытием
из России.
5. Иные полномочия
Президента. Наряду с перечисленными
группами полномочий Конституция
относит к компетенции главы
государства и ряд других полномочий.
Важнейшее из них
— решение о назначении референдума
(п. «в» ст. 84 Конституции). Как уже отмечалось,
референдум представляет собой всенародное
голосование по наиболее важным вопросам
государственной и общественной жизни.
Референдум может быть способом законотворчества,
средством принятия прямым народным голосованием
законопроектов. И в этом смысле он может
рассматриваться как форма участия Президента
в законодательной деятельности. Но поскольку
назначение референдума не исчерпывается
одобрением законопроектов, соответствующее
полномочие Президента имеет более широкое
значение.
Возможность Президента
обратиться к народу для решения
наиболее важных государственных
дел наряду с его выборами
свидетельствует о производное™
от народного суверенитета не
только законодательной, но и
исполнительной власти. Референдум
может быть использован и как средство
разрешения противоречий, разногласий
между законодательной и исполнительной
властями. Случаи, условия и порядок назначения
Президентом всенародного голосования
регулируются федеральным конституционным
законом о референдуме.
К компетенции Президента
относится решение вопросов гражданства
Российской Федерации и предоставления
политического убежища. В Конституции
не конкретизируется, какие конкретно
вопросы гражданства решаются
Президентом России. Это сделано
Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991г. «О гражданстве
Российской Федерации». К компетенции
главы государства отнесены вопросы приема,
выхода и восстановления в гражданстве
Российской Федерации, прописана процедура
рассмотрения соответствующих обращений.
При этом, безусловно, глава государства
должен руководствоваться и нормами Конституции
Российской Федерации, посвященными гражданству.
Что же касается
основания и порядка предоставления
Президентом России политического
убежища, то они урегулированы
Конституцией более детально. Статья 63 устанавливает,
что Российская Федерация предоставляет
политическое убежище иностранным гражданам
и лицам без гражданства в соответствии
с общепризнанными нормами международного
права. Не допускается выдача другим государствам
лиц, преследуемых за политические убеждения,
а также за действия (или бездействие),
не признаваемые в Российской Федерации
преступлением. Право убежища не распространяется
на лиц, обвиняемых в совершении преступления,
а также осужденных за совершение преступления.
Их выдача осуществляется на основе федерального
закона или международного договора (ч.
2 ст. 63 Конституции).
На основании п.
«б» ст. 89 Конституции Президент
награждает государственными наградами
Российской Федерации, присваивает
почетные звания Российской Федерации. В настоящее время
перечень государственных наград России
определен Указом Президента Российской
Федерации от 2 марта 1994г. «О государственных
наградах Российской Федерации». Единый
перечень почетных званий Российской
федерации законом не установлен, действуют
самостоятельные положения о каждом из
них. Высшие специальные звания, например
классные чины для работников судебной
системы, прокуратуры, органов юстиции,
устанавливаются соответствующими законами
и подзаконными актами.
Президент Российской Федерации осуществляет
помилование (п. «в» ст. 89 Конституции).
В законодательстве России отсутствует
специальный нормативный правовой акт,
регламентирующий порядок реализации
соответствующей нормы, однако сложилась
весьма устойчивая практика применения
помилования. Актом помилования является
решение главы государства о смягчении
наказания или полном освобождении от
наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим
ходатайством. Решения о помиловании принимаются
только по тем лицам, в отношении которых
вынесенный судом обвинительный приговор
вступил в законную силу. Как правило,
помилование связано с заменой смертной
казни на наказание в виде лишения свободы.
Однако объектом помилования могут быть,
в принципе, любые виды наказания.
Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы.
Этим помилования отличаются от амнистии,
правом применения которой наделена Государственная
Дума.
3 Вопрос. Акты Президента
Российской Федерации
Полномочия Президента
Российской Федерации реализуются
через принятие им правовых актов. Согласно ст.
90 Конституции, Президент издаст указы
и распоряжения.
Конституция устанавливает,
что указы и распоряжения Президента
обязательны для исполнения на
всей территории Российской Федерации.
Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать
предписанным в актах Президента правилам
поведения. Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации (включая
республики), а также органы местного самоуправления
не наделены правом приостановления актов
Президента. В случае несогласия органов
законодательной власти субъектов Российской
Федерации с актом Президента, их убежденности
в том, что тем или иным его актом, нарушено
установленное Конституцией распределение
компетенции между Федерацией и ее субъектами,
они могут обратиться с ходатайством о
проверке конституционности нормативных
актов главы государства в Конституционный
Суд России. Решение последнего о не конституционности
актов Президента влечет утрату ими юридической
силы.
Исходя из ч. 3 ст.
90 Конституции, указы и распоряжения не
должны противоречить не только Конституции
Российской Федерации, но и федеральным
законам. Это означает, что акты Президента
носят подзаконный характер, они занимают
подчиненное по отношению к законам место
в иерархии нормативных правовых актов,
в системе права Российской федерации,
поскольку органом законодательной власти
в России является Федеральное Собрание.
Действующим законодательством
не установлены строгие юридические
критерии, позволяющие четко отграничить
указы и распоряжения как различные формы
правовых актов. Однако сложившаяся практика
осуществления президентских полномочий
свидетельствует о наличии между ними
некоторых различий. Решения Президента,
носящие нормативный характер, т. е. содержащие
общие правовые предписания неопределенному
кругу субъектов, рассчитанные на длительное
и многократное применение, как правило,
оформляются его указами. Например, указами
определены принципы взаимодействия Президента
и Правительства Российской Федерации
(утверждены положения о структурных подразделениях
Президента и его Администрации, решаются
ключевые вопросы государственной политики).
Указы Президента могут носить и индивидуальный
характер, ими оформляются решения о назначении
на должность и освобождении от должности
руководителей подотчетных Президенту
федеральных органов, а также иных структур
вертикали исполнительной власти (представители
Президента в субъектах Федерации, главы
администраций краев, областей, округов,
городов федерального значения). Наконец,
указы Президента принимаются по вопросам
гражданства, предоставления политического
убежища, награждения государственными
наградами, присвоения почетных званий,
высших воинских и высших специальных
званий. В форме указа принимаются решения
и по вопросам помилования. Все сказанное
выше дает основание сделать вывод о том,
что именно указы являются основным видом
правовых актов Президента Российской
Федерации.
В отличие от
указов, распоряжения Президента
— организационно-оперативные акты,
они имеют вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности
главы государства. Как правило, распоряжения
не носят нормативного характера, регламентируют
организационно-технические стороны взаимоотношений
Президента с органами власти России и
ее субъектов деятельность его Администрации,
посвящаются решению кадровых вопросов.
Важным для нормотворческой
деятельности Федерального Собрания
и Президента является вопрос
о разграничении предмета закона
и нормативного указа Президента.
В ст. 90 Конституции, посвященной
актам Президента, этот вопрос специально не регулируется.
В силу особых условий проведения конституционной
реформы в России сложилась практика,
когда отдельные указы Президента выполняли
функции закона. Так, согласно Указу Президента
Российской Федерации от 7 октября 1993 г.
«О правовом регулировании в период поэтапной
конституционной реформы в Российской
Федерации» до начала работы федерального
Собрания законодательное регулирование
вопросов бюджета, федеральных налогов
и сборов, банковской, инвестиционной
деятельности, валютно-финансового и таможенного
регулирования, денежной эмиссии, земельной
реформы, собственности, федеральной государственной
службы и социальной зашиты населения
передавалось Президенту и осуществлялось
через принятие его указов. Названный
Указ, а также ряд других нормативных актов
Президента, принятых в тот период, предусматривали
их утверждение Федеральным Собранием.
Решение Президентом
вопросов, составляющих предмет
законодательной деятельности Федерального
Собрания, практиковалось и после
начала работы нового парламента России.
Осуществление Президентом
ряда законодательных функций,
будучи вынужденной мерой в
период поэтапной конституционной
реформы, не предусматривается
действующей Конституцией. В ней
отсутствует и процедура рассмотрения
Федеральным Собранием нормативных указов
Президента, поскольку основной закон
предусматривает четкое разграничение
компетенции между каждым из органов федеральной
власти. Очевидно, что по мере активизации
законодательной деятельности Федерального
Собрания будет прекращена практика регулирования
нормативными указами вопросов, составляющих
предмет законодательной деятельности
парламента.
4 Вопрос. Основания и
порядок прекращения его полномочий
Конституция России
устанавливает несколько оснований
прекращения полномочий Президента. Обычным порядком
полномочия главы государства прекращаются
в связи с истечением срока, на который
он был избран. Момент окончания этого
срока определяется днем принесения присяги
вновь избранным главой государства.
Конституционное регулирование статуса Президента предусматривает
основания досрочного прекращения его
полномочий, Этих оснований три: отставка
Президента; стойкая неспособность по
состоянию здоровья осуществлять принадлежащие
ему полномочия; отрешение Президента
от должности.
Под отставкой Президента,
согласно общепринятой государственно-правовой
практике, понимается добровольный
уход главы государства со
своего поста. Конституция России
не конкретизирует формулу отставки,
не устанавливает мотивы принятия
такого решения, не указывает орган, к которому должно быть
обращено заявление об отставке, не дает
ответа на вопрос, должно ли приниматься
какое-либо решение, не регулируются иные
аспекты процедуры отставки. Решение же
этих вопросов крайне важно для практического
применения института отставки. Вот почему
необходимо их детальное правовое регулирование
в федеральном законе.
Еще более сложные вопросы
возникают при использовании
такого основания прекращения
президентских функций, как стойкая
неспособность Президента по
состоянию здоровья осуществлять свои
полномочия. В нормах федерального закона
необходимо дать ответы на вопросы: кто
и каким образом устанавливает сам факт
наличия стойкой неспособности, каковы
ее критерии, как обеспечить такого рода
решение, кто его обнародует и т, д. В любом
случае должны быть созданы правовые гарантии,
предупреждающие злоупотребления в процессе
реализации этой конституционной нормы.
В отличие от двух названных
оснований прекращения полномочий
Президента, порядок отрешения его
от должности прописан весьма детально.
Отрешение Президента от должности выступает
в качестве формы государственно-правовой
ответственности главы государства. Основанием
для такого решения парламента, согласно
Конституции, является совершение Президентом
государственной измены или иного тяжкого
преступления. Помимо обшей уголовной
ответственности, которую несет каждый
гражданин России за подобные действия,
для Президента наступает и государственно-правовая
ответственность в виде освобождения
от занимаемой должности.
Содержащиеся в ст. 93 Конституции
понятия «государстве иная измена» и «тяжкое
преступление» конкретизируются в Уголовном
кодексе РСФСР. Согласно ст. 64 УК РСФСР,
под государственной изменой понимаются
умышленно совершенные в ущерб суверенитету,
территориальной неприкосновенности
или государственной безопасности и обороноспособности
России деяния: переход на сторону врага,
шпионаж, выдача государственной или военной
тайны иностранному государству и некоторые
другие. Перечень тяжких преступлений
дан в ст. 71 УК РСФСР.