Международный опыт повышения эффективности государственных закупок и его использование в российской практике

В российском законодательстве возможность электронного размещения заказов определяется Законом № 94-ФЗ. В течение 2009 г. в Белгородской области было проведено 606 электронных аукционов на общую сумму 247,4 млн. руб., что составляет 24,6% от общего количества закупок. В Республике Татарстан в 2009 году свыше 40% всего объема государственных закупок было проведено путем открытого аукциона в электронной форме, в Тверской области - 55,2 % закупок соответственно. При этом в нашей стране следует уделить особое внимание развитию электронных аукционов, применение которых создаст объективные предпосылки для существенного роста прозрачности закупок и снижения уровня коррупции.

Поскольку основной целью совершенствования процедуры международных закупок является повышение эффективности использования бюджетных средств в работе исследуется воздействие отдельных факторов, предположительно влияющих на величину экономии бюджетных средств. С этой целью построена эконометрическая модель, в которой в качестве результативного признака выступает величина экономии бюджетных средств в расчете на один контракт. Исходя из научной гипотезы, предложенной в первой главе работы, на принятую в качестве результативного признака величину существенное влияние должен оказывать способ размещения государственных заказов, наиболее распространенный в каждом из рассматриваемых регионов. Кроме того, на величину снижения государственных расходов на закупки продукции должно повлиять количество организаций, способных размещать государственные заказы с помощью собственного интернет-сайта, так как это существенно снижает затраты на организацию и проведение закупочных процедур.

Таким образом, регрессорами для построения эконометрической модели стали доля аукционов в общем количестве произведенных закупок (коэффициент популярности аукционов) и доля организаций, имеющих сайт в Интернете. На основе имеющихся данных построены графики эмпирической зависимости экономии бюджетных средств в расчете на один контракт от коэффициента популярности аукционов и доли организаций, имеющих Интернет-сайт. При помощи метода наименьших квадратов построена множественная регрессия, отражающая связь между вышеуказанными величинами. Проанализированы корреляционные отношения, а также матрицы парных и частных коэффициентов корреляции, определен множественный коэффициент корреляции. Тесноту связи между логарифмами выбранных переменных, а именно логарифмом величины экономии бюджетных средств в расчете на один контракт и логарифмами коэффициента популярности аукционов и доли организаций, имеющих сайт в Интернете, можно охарактеризовать как заметную. Составлено уравнение регрессии, характеризующее степенную зависимость и отражающее тесноту связи между исходными переменными. Проведенный анализ показал, что величина экономии бюджетных средств существенно возрастает с увеличением совокупной доли аукционов и конкурсов (аукционов по первой цене) в общем количестве государственных закупок, что является подтверждением научной гипотезы, выдвинутой в первой главе диссертационной работы. Кроме того, небольшое положительное влияние на величину экономии бюджетных средств оказывает доля организаций в регионе, имеющих собственный Интернет-сайт. Следовательно, при осуществлении международных государственных закупок указанные факторы должны учитываться.

Следует отметить, что как показали результаты исследования в период с 2000 по 2008 гг. наблюдается динамика роста государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в валовом внутреннем продукте в 2,5 раза, а также по отношению к расходной части федерального бюджета 1,9 раза (см. таблица 2). При этом в России доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд по отношению к ВВП ниже данного показателя в странах Европейского Союза в 5 раз и США в 7 раз.

Таблица 2.

Динамика закупок для  государственных нужд,

 доходов и расходов  федерального бюджета и валового  внутреннего продукта за 2000–2008 гг.²

В работе обосновывается целесообразность повышения эффективности системы международных государственных закупок посредством создания нового механизма подготовки, заключения, исполнения и контроля исполнения государственных контрактов с иностранными поставщиками. Основными преимуществами контрактной системы являются: экономия бюджетных средств, благодаря обусловленному конкуренцией снижению издержек на предоставление соответствующих товаров, работ, услуг; возможность более адекватного учета особенностей спроса за счет привлечения потребителей к выбору их поставщика; сокращение расходов государства на содержание бюджетной сети.

На основе анализа  международного опыта сделан вывод о том, что контрактная система государственных закупок повышает эффективность использования бюджетных средств. При этом основной задачей при выборе типа государственного контракта является создание стимулов для эффективной работы поставщика. Учитывая международную практику заключения государственных контрактов, в работе рекомендуется в Российской Федерации использовать при осуществлении международных государственных закупок систему долгосрочного сотрудничества с зарубежными поставщиками.

Кроме того, по мнению автора, с учетом международного опыта необходимо создание новых типовых форм государственных контрактов, учитывающих специфику и объемы закупаемых товаров, а также характер и особенности выполняемых работ и оказываемых услуг.

В условиях современного этапа модернизации российской экономики и перехода на инновационную модель развития необходимо предусмотреть новые методики заключения международных контрактов в области проведения фундаментальных и прикладных исследований, НИОКР, приобретения и создания новейших технологий. При этом формирование контрактов следует осуществлять по функционально-целевому назначению и методам возмещения государством издержек международным подрядчикам. В частности, целесообразно использовать гибкую систему оплаты, стимулирующую поставщиков к лучшему удовлетворению требований государственного заказчика.

В третьей главе «Основные направления использования международного опыта государственных закупок в России» содержатся рекомендации по повышению эффективности государственных закупок, основанные на заимствовании международного опыта развитых стран мира.

В ходе исследования установлено, что в настоящее время в  Российской Федерации отсутствует  международная методика оценки эффективности  государственных закупок. В этой связи целесообразно заимствовать австралийскую методику «эффективного расходования средств» (value for money) или канадскую методику «оптимальной стоимости» (best value). Данные методики позволяют расширить сферу контроля международных государственных закупок. При этом в работе рекомендовано рассчитывать показатель экономии бюджетных средств, в том числе в расчете на один контракт, а также коэффициент эффективности международных закупок и коэффициент заключения контрактов.

Кроме того в качестве критериев оценки эффективности размещения государственного заказа обосновывается необходимость применения следующих показателей:

- показатель экономии бюджетных средств в целом (разность между суммарной начальной ценой контрактов и общей стоимостью заключенных контрактов);

- показатель экономии бюджетных средств в расчете на один заключенный контракт (частное от деления предыдущего показателя на количество заключенных контрактов). Установлено, что наивысшие значения оба показателя имеют при проведении закупок путем аукциона, в том числе аукциона по первой цене. В то же время закупки малого объема, которые как раз представляют собой размещение заказа вне рамок Закона № 94-ФЗ, обладают наименьшей эффективностью, равной нулю. Другими словами, при закупках малого объема контракт заключается по той цене, которую предложит поставщик.

Исследование  показало, что при проведении международных  закупок в государственном контракте необходимо предусмотреть механизмы контроля его выполнения, в том числе механизмы оплаты контрактов, исключающие возможность неправомерного расходования бюджетных средств. В современных условиях для России большое значение приобретает организация системного финансового контроля, способного обеспечить мониторинг эффективного расходования бюджетных средств.

В диссертации разработаны рекомендации, обосновывающие целесообразность перехода в рамках международных государственных закупок на систему бюджетирования, ориентированную на результат. При этом переход к бюджетированию, ориентированному на результат, должен включать в себя поэтапное изменение механизмов контроля за расходованием средств на государственные закупки.

Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат центральные контролирующие органы получат возможность передать функции контроля государственным заказчикам и уделить больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами государственной политики. Таким образом, контроль за исполнением бюджета будет постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю на основе укрепления финансовой дисциплины. При этом в работе обосновывается, что внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в систему государственных закупок должно сопровождаться созданием системы показателей оценки социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств, которые являются основными критериями оценки достигнутых результатов.

В ходе исследования установлено, что международные закупки в  форме аукционов как на международном, так и на национальном уровне подвержены манипуляциям путем сговора и коррупции. Выявлены следующие виды коррупции, наблюдаемые при проведении международных закупок: мошенничество с оценками, искусственное завышение или занижение оценок, подгонка оценок, приведение в обозначенный заранее порядок, искажение фактов о качестве объекта аукциона.

При мошенничестве с оценками следует делать выбор в пользу проведения закупок путем открытого аукциона, если существует подозрение, что аукционист пытается заключить скрытую сделку с небольшим количеством участников после торгов в попытке собрать сторонние выплаты. Проблему коррупции можно решить также путем применения электронной системы представления оценок. Мерой против подгонки оценок, приведения оценок в заранее обозначенный порядок может служить разделение заявки на два предложения (финансовое и техническое), которые подаются отдельно.

Для снижения уровня коррупции  в работе усовершенствованы подходы к определению победителя при проведении международных закупок посредством аукциона. С целью снижения риска неправильного расчета цен, изменения весов отдельных критериев и методики оценки, а также сужения критериев оценки обосновывается целесообразность использования следующего правила подсчета результатов проведенных международных государственных закупок посредством аукциона:

- каждый член оценочного  комитета оценивает техническое  предложение по шкале от нуля  до ста; затем качественный балл подсчитывается как среднее арифметическое среди индивидуальных баллов оценщиков;

-  вскрывается финансовое предложение, и предложенные цены преобразовываются в ценовые баллы в соответствии с формулой

Ценовой балл = 100 *Минимальная представленная цена     .

                              Представленная цена данного участника

Качественные и ценовые баллы комбинируются в общий балл, используя линейную комбинацию, например, по следующей формуле

Общий балл   =   70%   *  качественный балл  + 15%  *  ценовой балл + 15% балл условий  поставки.

В зависимости от закупаемой продукции и от целей, которые преследует организатор международных государственных закупок, в предлагаемую методику могут вноситься существенные изменения, однако возможность таких изменений должна быть четко оговорена в нормативных актах.

В работе раскрываются современные методы обнаружения и ограничения сговора в ходе международных государственных закупок, которые целесообразно использовать в российской практике для повышения эффективности борьбы с коррупцией. Учитывая то обстоятельство, что риски сговора и фаворитизма тесно связаны между собой, то автором обосновывается необходимость развития законодательной практики, создающей условия для судебных преследований подобных случаев как на национальном, так и на международном уровнях.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения:

1. дано авторское определение экономической сущности тендерного механизма размещения международного государственного заказа, который, как правило, представляет собой эквивалент аукциону по первой цене, предложено улучшать данный механизм с учетом выводов теории аукционов;
2. проведен анализ связи терминологии, используемой в теории аукционов, и терминологии, используемой в международном и российском законодательстве, определяющем систему организации государственных закупок;
3. построена эконометрическая модель выбора механизма государственных закупок, которая отражает зависимость величины экономии бюджетных средств от коэффициента популярности аукционов и от величины количества организаций, имеющих сайт в Интернете;
4. выявлены особенности механизмов, закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд в зарубежных странах, в том числе в США, Австралии, Канаде, странах ЕС, Японии, которые могут содействовать повышению эффективности российских международных государственных закупок;
5. обосновывается необходимость использования системы государственных контрактов для повышения эффективности  международных закупок, причем формирование контрактов следует осуществлять по функционально-целевому назначению и методам возмещения государством издержек международным подрядчикам;
6. рекомендован поэтапный переход к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в систему государственных закупок, и разработаны показатели оценки экономической и социальной эффективности проведения международных закупок;
7. усовершенствованы подходы к определению победителя в аукционном механизме закупок для применения при проведении международных торгов, направленная на предотвращение явлений сговора и коррупции, наблюдаемых при проведении международных закупок.