Лоббизм в правотворческой деятельности

Необходимо учитывать  позитивные и негативные стороны  лоббизма, выявляя, какие его стороны  нуждаются в правовой поддержке  и стимулировании, а какие - в правовом ограничении и сдерживании. 

Основные аргументы  в пользу или против лоббизма можно  представить в форме таблицы, в которой содержатся доводы его  сторонников и противников. 

Противники лоббизма в качестве его негативных сторон зачастую приводят взяточничество, коррупцию, возможность удовлетворения иностранных  интересов в ущерб национальным и т. д. Однако подобные аргументы  только подчеркивают необходимость  и целесообразность правового регулирования  лоббизма, так как эти явления  существуют независимо от того, признается или нет лоббистская деятельность. Более того, законодательно закрепленный институт лоббизма создает возможности  их предотвращения. 

Правовое регулирование  лоббизма. Несмотря на широкое распространение  лоббизма, мировая практика его правового  регулирования весьма ограничена. В  одних странах он приравнивается к одной из форм коррупции (Индия), в других - не признается вообще или  же считается не подлежащим законодательному регулированию (Италия), наконец, в России, Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма.14 

«Минусы» 

1. Создание препятствий  стабильной и оперативной государственной  деятельности, что связано с постоянным  перераспределением бюджета.

2. Опасность для  демократических устоев общества, превращение демократических институтов  в мощный инструмент влияния  отдельных групп интересов.

3. Рост социальной  напряженности в связи с более  высокой результативностью лоббизма  экономических субъектов по сравнению  с другими группами интересов.

4. Субъективная интерпретация  информации, поставляемой государственным  органам. 

«Плюсы» 

1. Придание органам  государственной власти большей  гибкости и динамики путем  оказания влияния на государственные  решения.

2. Содействие развитию  демократических традиций; реализация  конституционных прав граждан  на участие в управлении государственными  делами. Мобилизация общественной  поддержки или оппозиция законопроектам.

3. Содействие сохранению  равновесия в обществе, нахождению  точек соприкосновения и достижению  компромиссов между различными  субъектами лоббирования.

4. Расширение информационной  базы принимаемых решений, придание  интересам различных групп большей  значимости и актуальности. 

На основании мирового опыта выделяют три основных подхода  к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский. 

С 1946г. в США действует  федеральный закон о регулировании  лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации  при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить  письменное заявление, в котором  приводятся следующие данные: имя  и адрес учреждения лоббиста; имя  и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма  выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально  представлять подробные отчеты о  полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку  или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что  американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном  органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать. 

В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется  целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность.15 С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена  Бундестага и Положение о регистрации  союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам  предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей  заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят  до широкой общественности. Положение  о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию  контактов субъектов лоббизма с  органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные  акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями  не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации  нет оснований доверять таким  данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие  сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов  союза; количество членов союза; имя  представителя союза и адрес  представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве. 

На основании сведений о руководстве, количестве членов и  области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного  лоббиста. В ФРГ также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах  власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования  лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп  интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и  отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных  органах. 

Французский подход коренным образом отличается от американского  и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального  Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический  совет, предусмотренный Конституцией 1958 г.16 Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и  призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким  образом, он выполняет роль своеобразного  «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии  и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных  с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп. 

Конституционные основы и перспективы правового регулирования  лоббизма в России. Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования  лоббизма в России. Гарантии лоббистской  деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33 и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право  на объединение, включая право создавать  профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве  каждого гражданина защищать свои права  и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы  защиты интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через  своих представителей в управлении делами государства, что закреплено ст. 32 Конституции РФ. 

Свое основное обоснование  институт лоббизма находит в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные  органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическим лицам  предоставляется право вступать в контакт с властными структурами. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью  правового регулирования лоббистской  деятельности в Российской Федерации. 

Несмотря на достаточные  конституционные основания, в России пока не существует нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность. Однако в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу  о правовом регулировании лоббизма.17 

Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов  государственной власти со стороны  общества в целях ограничения  неправового лоббирования. Его главная  задача - поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных  институтов. Такой подход предусматривает  введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения  нелегального лоббирования. 

Суть второго подхода  заключается не в ограничении, а  в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты  малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования  видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья». 

Очевидно, что будущий  российский закон о регламентации  лоббизма должен сочетать оба подхода. Необходимы как ограничение неправового  лоббизма, так и стимулирование наиболее цивилизованных его форм. 

Не менее важно  использование мирового опыта правового  регулирования лоббизма. Вряд ли следует  делать упор на какую-либо одну модель: американскую, немецкую или французскую. Российские реалии не позволяют применять  в полной мере практику, характерную  для развитых государств. Современная  Россия - это формирующееся демократическое  государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма, где  пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры. 

Перечисленные негативные факторы не должны препятствовать созданию условий для правового регулирования  лоббизма. Как представляется, процессы его зарождения будут способствовать постепенному преодолению таких  факторов. Становясь частью правового  государства, институт лоббизма сможет внести свой положительный вклад  в развитие демократической системы.