Функционирование системы
управления и порядок взаимодействия
государственных органов должны
быть детально регламентированы
соответствующими правовыми актами.
Принцип эффективности
управления заключается в достижении
цели управления (определенного
качественного результата деятельности
или состояния объекта управления)
ценой максимальной экономии
ресурсов. Указанный критерий является
обязательным при оценке деятельности
государственных органов и управляющих
по управлению государственным имуществом.
Государство крайне
заинтересовано в профессиональном
управлении государственным имуществом,
в связи с чем необходимо
создать систему подготовки и аттестации
управляющих и соблюсти такой принцип
управления как обеспечение профессионализма
управления. Т. е. принципы управления,
а также подходы к их реализации конкретизируются
применительно ко всем объектам управления,
особенно к таким как унитарные предприятия
и учреждения, акции, находящиеся в федеральной
собственности, доли Российской Федерации
в уставных капиталах хозяйственных обществ
и товариществ, федеральная недвижимость
и определяются в следующей логической
последовательности:
-оценка состояния (количественная
характеристика, классификация объектов,
распределение полномочий между государственными
органами, положение дел и основные выводы);
-постановка целей и задач управления;
-контроль эффективности управления.
Важно подчеркнуть,
что субъектами права государственной
собственности выступают именно
соответствующие государственные
(публично-правовые) образования в
целом, то есть Российская Федерация
и входящие в ее состав республики,
края, области и т. д., но не
их органы власти или управления
(п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают
в имущественном обороте от
имени определенного государственного
образования и в соответствии
со своей компетенцией осуществляют
те или иные конкретные правомочия
публичного собственника (ст. 125 ГК
РФ).
По содержанию право
государственной собственности
не отличается от содержания
права собственности вообще. Вместе
с тем ему присущи особенности.
Специфика этого права заключается
и в том, что Российская Федерация
и нередко субъект РФ в законодательном
порядке сами устанавливают для
себя правила поведения как собственника.
Что же касается
конкретных органов и лиц, уполномоченных
государственным собственником
в порядке ст. 125 ГК РФ выступать
от его имени, то их вид
и название зависят от вида
тех отношений, в которых они
призваны участвовать.
Правительство РФ вправе
делегировать свои полномочия
по управлению и распоряжению
объектами федеральной собственности
федеральным органам исполнительной
власти, а также органам исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации. При этом порядок
передачи этих полномочий определяется
Федеральным договором и законами Российской
Федерации.
Однако основную оперативную
работу по управлению и распоряжению
объектами федеральной собственности
осуществляют: специальный федеральный
орган по управлению государственным
имуществом.
Находящееся в государственной
собственности имущество подразделяется
на две части. Одна часть
закрепляется за государственными
юридическими лицами - предприятиями
и учреждениями - на ограниченных,
но вполне самостоятельных вещных
правах хозяйственного ведения
или оперативного управления. Это
"распределенное" государственное
имущество составляет базу для
участия этих организаций в
обороте в качестве самостоятельных
юридических лиц. Оно не может
служить для обеспечения покрытия
возможных долгов государства,
ибо предприятия и учреждения
как юридические лица не отвечают
своим имуществом по долгам
учредившего их собственника-государства
- этим имуществом они отвечают
по собственным долгам перед
кредиторами (если речь не идет
о казенных предприятиях и
учреждениях, где возможна дополнительная
ответственность государства по
их долгам, но все равно исключается
их имущественная ответственность
по долгам государства) (ст. 56, п. 5
ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Разграничение собственности
на государственную и муниципальную
до сих пор вызывает много проблем.
Объясняется это, прежде всего, единым
публично-правовым статусом субъектов
государственной и муниципальной
собственности: наличием у них особых
властных полномочий, позволяющих принимать
нормативные акты, которые регламентируют
порядок осуществления принадлежащего
им права собственности, а также
осуществлением своих прав собственности
в публичных (общественных) интересах
и отсутствием должной нормативной
базы, регулирующей данные отношения.
В заключение необходимо
признать, что проблема разграничения
публичной собственности может
быть разрешена в будущем двумя
способами:
- совершенствованием нормативной
базы (необходимо, в частности, принятие
федерального закона, предусмотренного
пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);
- совершенствованием судебной
практики посредством достижения
ее единообразия и точного
соответствия законодательству.
Проблемы управления
государственной собственностью
Любое общество располагает
некоторой совокупностью материальных
благ, которые в рамках отдельного
государства формируют его национальное
богатство. Потребление национального
богатства, осуществляемое для
удовлетворения потребностей и
интересов субъектов общества (граждан
и различных общественных институтов),
реализуется путем его присвоения.
Присвоение в своем историческом
развитии проходит различные
формы, приобретая наиболее развитую
- форму собственности. Процесс этого развития
закрепляется в системе юридических норм,
которые в настоящее время рассматривают
право собственности в триединстве владения,
распоряжения и пользования.
С этой точки зрения
понятие собственности прежде
всего является юридическим и
характеризует определенный перечень
прав по отношению к отдельным
элементам национального богатства.
Другими словами, собственность
- это отношение между человеком
и группой или сообществом
субъектов с одной стороны,
и любой субстанцией материального
мира (объектом), с другой стороны,
заключающееся в постоянном или
временном, частичном или полном
отчуждении, отсоединении, присвоении
объекта собственности. Реализация
права собственности предполагает
выделение субъекта и объекта
этого процесса.
Субъект собственности
- активная сторона отношений собственности,
имеющая возможность и право обладания
объектом собственности.
Объект собственности
- пассивная сторона отношений собственности
в виде предметов природы, имущества, вещества,
информации, духовных и интеллектуальных
ценностей.
В Гражданском кодексе
Российской Федерации, действующем
в настоящее время, возможные
субъекты права собственности
определены следующим образом:
это граждане, юридические лица,
Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации, муниципальные
образования.
Если учесть, что производственное
и непроизводственное потребление
национального богатства формирует
цели и систему интересов любого
субъекта собственности, то данную выше
их классификацию следует признать исчерпывающей,
так как она предусматривает возможность
реализации личных (индивидуальных) интересов
отдельных граждан, коллективных (групповых)
интересов работников предприятий и организаций,
а также населения муниципальных и территориальных
образований и федеральных интересов
в целом. Реализация систем интересов
субъектов собственности по поводу потребления
различных благ осуществляется ими через
их присвоение, которое отражает совокупность
общественных условий, необходимых для
совершения каких либо действий над ограниченными
элементами национального богатства.
Реальным проявлением
присвоения является пользование,
означающее применение объекта
собственности в соответствии
с его назначением, с целью
извлечения пользы и предполагающее
наличие совокупности условий
потребления, специфичных для
конкретного потребителя.
Не следует отождествлять
право пользования и реальное
пользование. Это право может
быть делегировано собственником
другому пользователю на определенных
условиях.
С другой стороны,
пользование может быть реализовано
в отсутствие прав при развитии
теневых отношений присвоения
или нарушения условий пользования,
установленных собственником.
Реальное пользование
предполагает его обязательное
совмещение с другой формой
присвоения - распоряжением, в контексте
изменения характера пользования
и (или) смены потребителя. Распоряжение
представляет собой такую форму
присвоения, которая означает возможность
иных, помимо потребления, действий
над объектами собственности
- продажи, безвозмездной или платной
передачи в пользование, в том
числе, ограниченное. Эту форму
присвоения можно определить
как право регулирования использования
ограниченных благ, из которого
формируется функция управления.
Управление в этом случае можно
определить как комплекс возможных
воздействий субъекта собственности
на объект.
Распоряжение предполагает
возможность распределения различных
функций между несколькими субъектами
и означает возможность делегирования
прав нескольким персонифицированным
субъектам, каждый из которых
может распоряжаться объектом
собственности только в пределах
предоставленных ему полномочий,
которые определяются доступной
ему областью контроля. Реальная область
распоряжения может не совпадать с областью
предоставленных прав, формируя его теневую
составляющую.
Собственность как
наиболее полная форма присвоения,
соединяющая пользование и распоряжение,
означает, что собственник выполняет
любые действия над принадлежащими
ему благами, целиком присваивает
полезный результат и несет
всю полноту материальной ответственности
за свои действия.
Другие формы присвоения
ограничивают в той или иной
форме свободу действий субъекта
пользования и (или) владения
на объект собственности, одновременно
уменьшая его реальную ответственность,
предусматривая гарантии со стороны
ограничивающего эту свободу
собственника. Особой формой присвоения
можно считать владение, отражающее юридическую,
документально закрепленную фиксацию
субъекта собственности либо факт реального
обладания объектом. Оно предполагает
реализацию всей полноты прав пользования
и лишь часть прав распоряжения, предоставленных
владельцу собственником на определенных
условиях.
Таким образом, право
собственности означает возможность
передачи объекта собственности
в пользование, распоряжение или
владение другим субъектам без
утраты самого права собственности
с установлением правил, которые
те обязаны соблюдать.
Общественное разделение
труда, которое представляет собой
внешний фактор формирования
и развития отношений собственности,
предопределяет объективную необходимость
и возможность разделения субъектов
собственности, пользования и
распоряжения.
Материальные предпосылки
этого разделения создаются числом
и разнообразим объектов собственности.
Одновременно с этим углубление
разделения труда вызывает необходимость
разделения субъекта собственности
и субъектов управления, что создает
основу делегирования распорядительных
функций (вертикальное разделение
труда) и дифференциацию функций
управления (горизонтальное разделение
труда).
Именно разделение
субъекта собственности и субъекта
управления из-за неизбежной персонификации
последнего создает возможность
развития теневых отношений собственности.
Фундаментом проведения
экономических реформ в российской
экономике служило радикальное
изменение формы собственности
путем массовой приватизации
собственности государственной
или общенародной. При этом, до
настоящего времени эта задача
существовала только в юридическом
аспекте.
Из-за неизбежной персонификации
распорядительных и управленческих
функций так называемая государственная
или общенародная собственность
в централизованной экономике,
де-факто, представляла собой
собственность авторитарной бюрократии,
и именно эти теневые отношения
мимикрировали в условия современного
рынка.
Этим обстоятельством
определяется использование теневых
источников накопления в ходе
приватизации, значительный удельный
вес теневого оборота, низкая
собираемость налогов, коррумпированность
государственной власти и множество
иных негативных моментов современной
экономической действительности. Решение
этих проблем состоит в идентификации
реальных отношений собственности современного
рынка и их адекватном управлении.
Для организации процессов
управления принципиально важно
согласовать юридическое понятие
собственности с ее организационным
строением, а также рассмотреть
экономические аспекты управления
федеральной собственностью.