Такое развитие событий прежде
всего отражало стремление правительства
удержать те или иные территории,
претендующие на статус свободной
зоны, в пределах национального
экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г.
наметились следующие контуры российской
зональной политики:
- урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров
свободных зон, исключающее создание
относительно крупных комплексных
зон свободного предпринимательства;
- формальное заимствование и
перенос на российскую почву простейших
образцов из мировой зональной практики
без учета ее перспективных тенденций
и увязки с национальной промышленной
политикой;
- усложненная система управления
зонами, сопряженная с многочисленными
бюрократическими согласованиями
и невозможностью создания зон по инициативе
«снизу».
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих
законодательных решений, начал
интенсивную работу по реализации
проектов точечных и локальных
таможенных зон. Они сумели
мобилизовать необходимые стартовые
средства (кто - частные, а кто - государственные),
и это предопределило их ближайший успех.
Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»:
опираясь на правительственное постановление
о принципиальной возможности создавать
на своей территории таможенные зоны (14),
а также - на специально предоставленный
на эти цели бюджетный кредит Минфина
(март 1995 г.), она образовала первую подобную
зону уже к лету 1995 г. В том же направлении,
но уже без федеральной государственной
поддержки, действовали правительство
Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»),
мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная
зона «Гавань»), администрация Ульяновска
(аналогичная зона в районе городского
аэропорта).
Напротив, другие крупные территории
активизировали усилия по лоббированию
эксклюзивных правительственных решений,
гарантирующих им либо воссоздание прежних,
либо получение принципиально новых индивидуальных
преференций. Следует отметить, что правительство
- вразрез с собственным курсом на организацию
исключительно локальных СЭЗ - поддалось
этому давлению: был восстановлен режим
беспошлинной торговли в пределах Калининградской
области (15, 16), а в июле 1994 г. была создана
(17) зона экономического благоприятствования
в Ингушетии - «своеобразная модель оффшорной
зоны, весьма далекая от общепринятых
стандартов» (29, с.17). Причем, когда в марте
1995 г. все индивидуальные таможенные льготы
в РФ были вновь официально отменены (20,
2), борьба территорий за особые привилегии
не прекратилась. В частности, Калининградская
область добилась принятия в ноябре 1995
г. Госдумой РФ отдельного федерального
Закона «Об Особой экономической зоне
в Калининградской области» (3), возвращавшего
ей режим таможенной экстерриториальности.
Однако до сих пор не стихает борьба вокруг
статьи 7 этого закона, приобретшая особую
остроту в 1997 году. Её отмена привела бы
к прекращению действия на территории
ОЭЗ таможенных льгот, что фактически
означало потерю последних преимуществ
области по отношению к другим субъектам
Федерации. Встречные действия регионального
лобби также не возымело успеха - в 1999 году
Президентом отклонено внесение поправок
в Федеральный закон «О налоге на прибыль
предприятий и организаций», которые предусматривали
законодательное закрепление ряда существенных
льгот по этому налогу для фирм, зарегистрированных
в Зонах свободной торговли (ЗСТ).
Такая «приближенная к боевой»
обстановка вокруг «правил игры»
в отечественных СЭЗ не могла
не привести к оттоку инвестиций
в более стабильные с точки
зрения экономического законодательства
соседние страны. Так, например, несомненен
уход капиталов из Калининградской области
в Клайпеду, где также создана и функционирует
СЭЗ. Правовые проблемы немедленно вылились
в экономические - с 1995 по 1997 год иностранные
инвестиции в зону упали в 5 раз (32).
При разработке и принятии закона о
СЭЗ, что, как показано выше, является самой
насущной задачей для развития зональной
практики, прежде всего необходимо разрешить
следующую проблему: функционирование
СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны
(а именно это привлекает большинство
регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,
что территория зоны подпадает под условия
таможенной экстерриториальности. Между
тем, конституционность норм таможенной
экстерриториальности принципиально
не ясна сегодня даже в отношении небольших
участков государственной территории
РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря
уже о регионах размером с целую область,
поскольку Конституция Российской Федерации
запрещает образование таможенных границ
внутри территории страны: «На территории
Российской Федерации не допускается
установление таможенных границ, пошлин,
сборов и каких-либо иных препятствий
для свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств» ((1), статья 74, часть
1). Исключения допускаются лишь в целях
«...обеспечения безопасности, защиты жизни
и здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей» ((1), статья 74, часть 2). Уже одно
это обстоятельство ставит под вопрос
правомерность принятия решений об образовании
различных СЭЗ на территории России.
Однако, согласно рекомендациям, приведённым
в (25), точная юридическая проработка вопросов,
касающихся СЭЗ, может привести к нормальному
функционированию зон и в условиях действующего
правового поля. Имея в виду несовершенство
правовой системы России, прямое действие
норм законодательства, подзаконных актов
в особенности, может означать фактическое
прекращение СЭЗ и ее правового режима.
Правовые институты СЭЗ - статуты органов
управления ею, правосубъектность резидентов,
правовые основы правоприменительной
и арбитражной деятельности - чрезвычайно
сложно согласовывать с действующим законодательством,
достаточно сложно - с международным правом,
сложившимися международными институтами
и обычаями.
Экстерриториальность зон может
быть реализована несколькими
путями. Один из них схематично выглядит
так, что вся локальная юридическая система
СЭЗ строится одновременно на признании
верховенства законодательства РФ, в т.ч.
- актов об иностранных инвестициях, о
предприятиях, о банках и банковской деятельности,
«провозглашающих» правовые основы хозяйственной
деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.
В рамках этой юридико-технической
схемы требуется произвести работу
по дополнению каждого из значимых
для СЭЗ акта в форме подготовки
пакета локальных актов. Отсутствие
того или иного дополнения будет
означать прямое действие акта законодательства
России на территории СЭЗ. Необходимо
очертить круг наиболее значимых для СЭЗ
актов, соответствующие «дополнения»
к которым могут быть приняты в корпус
масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь
этот акт, как будет показано ниже, принимает
компетентный орган государственной власти
и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий
акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные
акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.
Описываемый путь достижения экстерриториальности
отвечает также требованиям полноты государственного
суверенитета - верховенства законов РФ
на всей ее территории - и, фактически,
допускает юридическую экстерриториальность
СЭЗ.
В этом контексте проектирование
правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум
«противоположным» требованиям:
- выводит территорию СЭЗ из
пространства прямого действия
российского законодательства, путем
создания своеобразного юридического
«фильтра», эффективно редуцирующего
российское и международное право
для целей и особенностей СЭЗ;
- согласовывает фактический правовой
режим с требованиями суверенности
РФ, с законодательными актами, регулирующими
предпринимательскую деятельность.
«Экстерриториальность»
может быть организована и
за счет делегирования значительного
объема полномочий по обеспечению правового
режима хозяйствования в СЭЗ органу местного
самоуправления - Администрации области,
района, для чего Конституция РФ (1) создает
достаточно правовых оснований. Так, ст.130,
132 Конституции предоставляют возможности
наделения органов местного самоуправления
государственными полномочиями, что означает
правовую свободу в организации правового
режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих
особый характер - охрана государственной
границы, охрана общественного порядка,
таможня, иные специфические функции будут
вправе осуществлять государственные
органы, уполномоченные специальными
актами, принятыми во исполнение актов,
учреждающих СЭЗ. Эти органы будут действовать
на основании законодательства о них,
актов о СЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих
органов.
Условия применимости
международного права на территории
СЭЗ будут определены последовательной
работой по дополнению актов
разрабатываемых для СЭЗ принципами,
конкретными нормами, правовыми обычаями,
в целом создающими «климат» международно-правового
регулирования.
Выдвижение концепции
правового обеспечения СЭЗ также
означает решение следующих проблем.
- Статутная - последовательное
и систематичное проведение работы по
разграничению компетенции органов СЭЗ,
имеющих властные, распорядительные, координационные
полномочия; определение правового положения
резидента СЭЗ; определение правовых основ
взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими
юридическими и физическими лицами и государством.
- Правоприменительная - создание
на основе и во исполнение
конституирующих государственных
документов актов о правилах
и нормах процедурного, процессуального
характера, обеспечение разграничения
компетенций различных субъектов
СЭЗ, системная увязка полномочий органов
(субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные,
властные и распорядительные полномочия;
правовое обеспечение структуры органов
СЭЗ.
- Правоохранительная - создание правовых
основ правоохранительной деятельности
в СЭЗ (контролирующей, предупреждения
и борьбы с преступностью, обеспечения
экономической безопасности).
Очевидно, что
без решения поставленных правовых
задач невозможно достижение
целей создания СЭЗ - скорее
наоборот - взаимные претензии и упрёки
субъектов и Федерального центра будут
обострять и без того непростую обстановку
внутри России, а экономическая преступность
быстро «проглотит» «островки экономической
свободы».
Социально-экономические
проблемы
Одной из
основных проблем «выживания»
СЭЗ в России является проблема
несовпадения декларируемых целей,
целей, реально преследуемых при
их создании, их противоречия, как
интересам регионов, так и Федерации
в целом. Руководители регионов
видят, как правило, в таких зонах лишь
одну «сиюминутную» привлекательную сторону
- перспективу получения льгот по полному
или частичному освобождению от налогов.
Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться
от проблем региона, решить которые сами
они не в состоянии: плохого состояния
инфраструктуры, развала производства,
безработицы, тяжелой социальной обстановки,
экологических проблем. И при этом не думают
о том, кто же тогда в такую «свободную
зону» придет со своим капиталом? Между
тем, как отмечено в (23), система предоставляемых
свободной зоне льгот должна служить инструментом
реализации имеющихся сравнительных преимуществ
данной территории, а не механизмом компенсации
имеющихся недостатков или отсутствующих
здесь факторов развития. Кроме того, средства
Федерального бюджета, вкладываемые в
создание СЭЗ, в том числе и в виде различных
льгот, фактически выделяются за счёт
прочих регионов России, может быть, не
менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося
системного кризиса в экономике.
Согласно обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложении в четыре СЭЗ составили к концу 80-х гг. 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестиции превысили 22 млрд. долл., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктура для СЭЗ была создана за счет централизованных средств. Анализ же отечественных программ создания и развития СЭЗ (например, 19) показывает, что в них закладывается соотношение «собственные - зарубежные» инвестиции, как 3 к 1, причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех средств. Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей бюджета, можно предположить, что, как не будут в полной мере выполняться государственные финансовые обязательства, так и иностранные инвестиции будут падать в пропорциональных размерах, что приведёт к хроническому недофинансированию программ развития.
Следует подчеркнуть также, что иностранные капиталы «перетекают» в СЭЗ не для «поднятия» экономики России, а ради получения сверхприбылей. При этом чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую репутацию компаний. Однако, как свидетельствует мировой опыт, мощные транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если условия какого-либо государства слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными экономическими зонами, вряд ли заставят эти корпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компаний из числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт, если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.
Другой экономической
проблемой СЭЗ явилось халатное
расходование на местах и тех
явно недостаточных средств, что
выделяются Федеральным бюджетом под
реализацию определённых программ, ставит
под вопрос их реальное воплощение. Так,
например, по информации (26), специалисты
Счетной палаты, на основании постановления
Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение
нескольких недель проверяла эффективность
использования средств федерального бюджета,
выделенных на развитие приоритетных
инфраструктурных проектов на территории
СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах - то есть, фактически,
за всю историю её существования. Документ
об итогах проверки поступил в Приморье.
В нем, в частности, отмечается, что на
1 января текущего года общая сумма долга
Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка»
за использованные кредиты из федерального
бюджета составляет 315 млн. руб. При этом
основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность
по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы
- 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных
предприятий Административным комитетом
было внесено 40,998 млн. руб. Никаких доходов
от этих вложений не поступало. Более того,
по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих
предприятий уже прекратили свою деятельность,
а 6 находятся в стадии ликвидации. При
этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право
участвовать в создании этих предприятий.
Как говорится в отчете Счетной палаты,
«одним из наиболее характерных нарушений
валютного законодательства является
перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной
валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм
в оплату импортных контрактов, заключенных
российскими фирмами, без лицензии (разрешения)
Банка России, что противоречит требованиям
Закона РФ «О валютном регулировании и
валютном контроле».