Управления государственным и муниципальным долгом

К вопросу управления государственным  и муниципальным долгом.

Риффель Алексей  Владимирович,

Курганская  Областная коллегия адвокатов, Адвокатская  контора №1, г. Курган, Россия.

Государственный долг может создавать препятствия  на пути экономического развития страны, а может быть стимулом. Это зависит от эффективности управления государственным долгом. Управление государственным либо муниципальным долгом может быть рассмотрено двояко. В широком смысле слова управление долгом – это одно из направлений финансовой политики государства (муниципального образования), осуществляемое компетентными органами власти и управления и связанное с обязательствами государства (муниципального образования) в качестве заемщика или гаранта. В узком смысле слова управление долгом – это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (муниципального образования), действий по регулированию рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также действий по обслуживанию и погашению долговых обязательств и предоставлению гарантий [3].

Управление  государственным и муниципальным  долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение  государственных и муниципальных долговых обязательств. Так, в рамках управления государственным и муниципальным долгом осуществляются следующие мероприятия:

- рефинансирование  – это выпуск новых займов, принятие новых долговых обязательств  в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств. Такой метод управления государственным и муниципальным долгом, как правило, осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета соответствующего уровня;

- конверсия  – это изменение размера доходной части принятых долговых обязательств. При этом такое изменение может выражаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) своим кредиторам;

- консолидация  – это изменение сроков действия ранее выпущенных долговых обязательств. Как правило, консолидация применяется в целях сокращения сроков погашения выпущенных государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако в соответствии с общими принципами гражданского законодательства консолидация может быть проведена только по обоюдному согласию заемщика и кредитора;

- унифицирование  – это замена двух и более  видов ранее выпущенных государственных  и муниципальных займов на  один новый;

- аннулирование  – это отказ от принятых долговых обязательств в части либо полностью. Данная мера является незаконной, но ее применение имеет место при насильственной смене власти на территории государства-должника [6].

Управление  государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта Федерации – органом исполнительной власти данного субъекта Федерации, муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления. На сегодняшний день в вопросах правового регулирования управления государственным и муниципальным долгом имеются проблемы, например, проблема государственного иммунитета, проблемы правового регулирования государственных и муниципальных гарантий и т.д.

Вопросы государственного иммунитета затронуты в Гражданском  кодексе РФ применительно к отношениям с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Статья 127 ГК РФ содержит норму отсылочного характера, предусматривающую, что «особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности» [2]. В настоящее время закон, упоминаемый в ГК РФ, еще не разработан. Однако вопрос об иммунитете субъекта федерации по поводу судебной защиты интересов инвестора может возникнуть в любое время [5]. Следует признать, что правовые проблемы, с которыми могут столкнуться российские инвесторы, кредитующие под гарантию субъекта Федерации или муниципального образования, еще пока неизвестны ввиду неразвитости данного института.

Одной из проблем  управления государственным и муниципальным  долгом является проблема правого регулирования  государственных и муниципальных  гарантий. Государственной или муниципальной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично (п.1 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ) [1]. Определяя в п. 1 ст. 115 категорию «государственная гарантия», Бюджетный кодекс РФ делает своего рода скрытую отсылку к нормам гражданского законодательства, указывая на то, что гарантия в смысле Бюджетного кодекса есть способ обеспечения гражданско-правовых обязательств. Однако в рамках Гражданского кодекса РФ предусмотрено два способа обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, соответствующих пониманию государственной или муниципальной гарантии в рамках БК РФ. Речь идет о поручительстве (ст. 361-367 ГК РФ) и о банковской гарантии (ст. 368-379 ГК РФ). При этом в обоих случаях речь может идти только о приблизительном соответствии, поскольку положения Бюджетного кодекса РФ, хотя и рассматривают государственную или муниципальную гарантию в качестве способа обеспечения именно гражданско-правовых обязательств, тем не менее, несколько отличаются от положений ГК РФ, регулирующих способы обеспечения гражданско-правовых обязательств в рамках ГК РФ.

Гражданскому  кодексу известна лишь банковская гарантия. При этом в соответствии со ст. 368 ГК РФ гарантом могут выступать банк, иное кредитное учреждение или страховая организация. Другой особенностью банковской гарантии является её независимость от основного обязательства, даже если в гарантии содержится ссылка на это обязательство (ст. 370 ГК РФ). В соответствии со ст. 374 ГК РФ кредитор по основному обязательству (бенефициар) направляет письменное требование гаранту с приложением документов, указанных в гарантии, а также с указанием, в чем именно состоит неисполнение обязательства основным должником (принципалом) [2]. Таким образом, ответственность гаранта в соответствии с Гражданским кодексом РФ носит субсидиарный характер.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника, однако в случае внешних заимствований может быть предусмотрена солидарная ответственность гаранта [1]. Лица, не являющиеся кредитными или страховыми организациями в соответствии с Гражданским кодексом РФ, могут выступать в качестве поручителей. Для договора поручительства Гражданский кодекс РФ предусматривает солидарную ответственность должника и поручителя, если стороны не предусмотрят иное. Необходимо учитывать, что положения Гражданского и Бюджетного кодексов РФ в части способов регулирования государственной или муниципальной гарантии различаются. Нормы ГК РФ носят диспозитивный характер, т.е. применяются, если стороны не договорятся об ином. Учитывая это, представляется целесообразным рекомендовать сторонам подробно регламентировать правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственной (муниципальной) гарантии. Практика предоставления государственных и муниципальных гарантий является в настоящее время достаточно распространенной. При этом в зарубежных странах выделяют гарантии, возникающие в результате соглашения сторон, а также так называемые мягкие гарантии (soft guarantee), возникающие в силу предписания закона. В отечественной практике аналогом мягких гарантий могут служить, например, субсидиарная ответственность государства по обязательствам государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия) (п. 5 ст. 115 ГК РФ) [2].

В российской практике имеется опыт разрешения ситуаций, возникших в результате предоставления государственных гарантий. Одним  из недавних примеров является выплата  по гарантиям государства, предоставленным  по обязательствам, вытекающим из выпуска облигаций российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» (РАО ВСМ). Данное общество было учреждено с участием государства в соответствии со специальным Указом Президента РФ № 120 от 13 сентября 1996 г. «О создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва». На основании упомянутого Указа, а также Указа Президента РФ № 786 от 17 июля 1992 г. «О строительстве высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава», Правительство РФ приняло постановление № 671 от 15 июня 1994 г. «О финансовой поддержке государства в создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава» [4]. В данном постановлении Правительство РФ поручило Министерству финансов РФ и Банку России «рассмотреть вопрос о выпуске и обращении упомянутым акционерным обществом облигационного займа и определить порядок обращения и погашения выпускаемых ценных бумаг». Таким образом, в случае с РАО ВСМ речь идет о юридическом лице, учрежденном в форме акционерного общества с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству, причём учреждение было произведено на основании акта публичной власти. Эмиссия ценных бумаг (облигаций) также состоялась на основании акта публичной власти. Актом публичной власти РАО ВСМ предоставлены гарантии по выпускаемому займу (п. 3 упомянутого постановления Правительства РФ № 671) в порядке, определенном условиями генерального соглашения о предоставлении гарантий по облигационному займу Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» 1994-1999 гг., которое было заключено между Правительством РФ и РАО ВСМ 14 октября 1994 г. Ответственность государства по облигациям РАО ВСМ должна была носить субсидиарный характер, т.е. формулировки генерального соглашения для реализации механизма гарантий требовали возникновения такой ситуации, когда денежных средств РАО ВСМ недостаточно для исполнения обязательств перед облигационерами. Предоставленные государством гарантии носят условный характер. Согласно п. 2 генерального соглашения «государственные гарантии предоставляются по обязательствам РАО ВСМ, предполагаемым к исполнению только в денежной форме и после принятия РАО ВСМ исчерпывающих мер по обеспечению функционирования эффективной системы рефинансирования обязательств по выпущенным облигациям за счет новых выпусков облигаций». Тем не менее, несмотря на такой характер предоставленных гарантий, Закон РФ «О федеральном бюджете на 1996 г.» учёл государственные гарантии по эмиссионным обязательствам РАО ВСМ в составе внутреннего государственного долга. После августа 1998 г. РАО ВСМ прекратило обслуживание облигаций, и Министерство финансов РФ было официально уведомлено об этом. Однако инвесторы не смогли задействовать механизм гарантий. Долг перед физическими лицами был погашен за счет выделенной обществу бюджетной ссуды под залог активов общества, юридические лица начали переговоры с Министерством финансов. Применительно к облигациям РАО ВСМ инвесторы настаивали на новации и замене облигаций РАО на облигации Министерства финансов. Министерство финансов РФ не видело оснований для трансформации облигаций РАО ВСМ в облигации государственного займа и предлагало выпуск новых облигаций РАО ВСМ под гарантию Правительства. В итоге стороны не пришли к соглашению, однако, в августе 2000г. Министерство финансов заявило о своей готовности рассчитаться по облигациям РАО ВСМ в 2001 г.

Опыт РАО  ВСМ показывает, что государство должно обеспечивать абсолютную прозрачность не только в процедуре и в обосновании выдачи государственных гарантий, но и в процессе реализации механизма предоставленных гарантий.

Список  литературы.

1.Бюджетный  кодекс Российской Федерации:  Федеральный закон от 31 июля 1998 года  № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

2.Гражданский  кодекс Российской Федерации  (часть первая): Федеральный закон  от 30 ноября 1994 г. № 51 // Собрание  законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

3.Комментарий  к Бюджетному кодексу Российской  Федерации / Бобкова О.В. и др. – М.: Экзамен, 2005. – 671 с.

4.О финансовой  поддержке государства в создании  высокоскоростной пассажирской  железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава: Постановление Правительства РФ  № 671 от 15 июня 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 886.

5.Семилютина  Н.Г. Российский рынок финансовых  услуг (формирование правовой модели). – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 336 с.

7.Финансовое  право: Учебник / Под ред. Н.И.  Химичевой. - М.: Юристъ, 2000. – 600 с.

Поступила в редакцию 30 июля 2006 г.