Участники бюджетного процесса в РФ

Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной деятельности:

• составление проектов бюджетов;

• рассмотрение и утверждение бюджетов;

• исполнение бюджетов;

• составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Участники бюджетного процесса в РФ

Участниками бюджетного процесса являются определенные действующим законодательством субъекты управления бюджетной сферой и получатели бюджетных средств, имеющие отношение к разработке проекта, рассмотрению, утверждению закона (решения) о бюджете на очередной год, а также к его исполнению и контролю за процессом исполнения с позиций норм действующего бюджетного законодательства.

Бюджетным кодексом РФ определены следующие участники бюджетного процесса:

Президент РФ. Президент обращается к Федеральному Собранию с Бюджетным посланием. Установлен порядок, в соответствии с которым названное послание должно быть направлено в соответствующие органы не позднее марта года, предшествующею бюджетному. Бюджетное послание Президента РФ определено как предусмотренный Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ официальный документ, направляемый в палаты парламента и Правительству РФ с изложением основных задач и приоритетов бюджетной политики государства на очередной бюджетный год. Президент как участник бюджетного процесса фактически определяет приоритеты бюджетной политики. При этом внимательно изучаются предложения других участников бюджетного процесса — правительства, Счетной палаты РФ и других органов. Как участник бюджетного процесса Президент страны в последней инстанции подписывает законы о федеральном бюджете на очередной год, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также законы об исполнении бюджетов.

Федеральное Собрание РФ (парламент), т.е. его обе палаты — Государственная Дума и Совет Федерации, а также органы законодательной (представительной) власти на местах. Парламент страны и органы законодательной (представительной) власти на местах принимают (утверждают) бюджеты соответствующих уровней, а также законы (решения) об исполнении бюджетов. Именно в этой сфере реально проявляется публичный финансовый менеджмент, содержанием которого является открытое детальное обсуждение всех параметров бюджета с точки зрения их соответствия расходным обязательствам и основным приоритетам бюджетной политики, регулирование значительных потоков финансовых ресурсов, превышающих треть объема ВВП — путем утверждения бюджета по доходам и расходам.

Правительство РФ. правительства субъектов Федерации, органы исполнительной власти на местах, ответственные за разработку и исполнение бюджетов. Правительство РФ, в частности, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» выступает как орган, ответственный за конкретизацию бюджетной политики в проекте закона о бюджете на очередной гол. Оно осуществляет руководство министерствами и ведомствами, отвечающими за составление бюджета и его исполнение. Аналогична роль органов исполнительной власти на местах.

Министерства и ведомства, ответственные за разработку проекта бюджета, ведомства, являющиеся субъектами бюджетного планирования, а также соответствующие органы на местах. Особое место среди министерств занимают Министерство экономического развития РФ, ответственное за разработку макроэкономических прогнозов, а также Министерство финансов РФ, которое от имени и по поручению Правительства РФ разрабатывает проект закона о бюджете и осуществляет подготовку для Правительства РФ предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство. Правительство является субъектом права законодательной инициативы.

Органы, администрирующие исполнение бюджета но доходам. В России такие органы определены Бюджетным кодексом РФ, согласно которому каждый вид дохода имеет закрепленного за ним администратора, отвечающего за своевременность и полноту поступлений доходов в бюджет, а также за возврат излишне перечисленных в бюджет доходов.

Федеральное Казначейство и его органы на местах, осуществляющие кассовое исполнение бюджета. Это наиболее активные участники бюджетного процесса, не только занимающиеся исполнением бюджета, но и ответственные за составление отчетов об исполнении бюджетов и осуществляющие разработку рекомендаций, вытекающих из результатов исполнения бюджетов.

Органы, осуществляющие банковское обслуживание исполнения бюджета — Центральный банк (Банк России) и его структуры на местах. В исключительных случаях допускается исполнение бюджета коммерческими банками, что было нормой в период, когда подобных ограничений не было. Но так называемые уполномоченные банки в 90-е годы активно использовали бюджетные средства в своих интересах, задерживая их поступление в бюджетный сектор. Эта негативная тенденция постепенно была преодолена.

Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, составляющие организационное единство бюджетной сферы. Именно в их адреса поступают на счета в банках бюджетные средства. Поэтому они ответственны за законность, целевое и эффективное использование бюджетных средств.

Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Федерации, осуществляющие предварительный, последующий и текущий финансовый контроль, в том числе в форме экспертизы качества разработки и исполнения бюджета. Они осуществляют финансовый контроль законности, целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Иные органы, получающие бюджетные средства для выполнения заказов в интересах развития бюджетной сферы. В качестве примера можно назвать крупные коммерческие организации, поставляющие дня бюджетной сферы товары, выполняющие работы и оказывающие услуги на основе госзаказов и заключенных контрактов и в связи с этим получающие в значительных объемах бюджетные средства.

Стадии бюджетного процесса в РФ

Последовательное осуществление бюджетного процесса происходит поэтапно. Эти этапы принято называть стадиями. На федеральном уровне бюджетный процесс охватывает следующие стадии:

• Разработка проекта бюджета (Минфином) в соответствии с постановлением Правительства РФ.

• Внесение на рассмотрение и рассмотрение проекта бюджета.

• Утверждение проекта бюджета.

• Исполнение бюджета по доходам и расходам.

• Рассмотрение и утверждение закона об исполнении бюджета.

• Очевидна определенная цикличность бюджетного процесса.

Его полный цикл начинается с Бюджетного послания Президента РФ и завершается принятием закона об исполнении бюджета. С начала очередного года до его конца проект закона о бюджете разрабатывается, вносится на рассмотрение, рассматривается и утверждается. Весь следующий год бюджет исполняется. И еще один год практически уходит на подготовку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета, который в форме закона принимается спустя некоторое время после принятия закона о бюджете на следующий год. Например, проект закона о федеральном бюджете на 2011 г. составлялся с начала 2010 г. и к концу года он должен был быть принят. Согласно сложившейся

практике внесения в парламент проекта закона об исполнении бюджета за 2010 г. отчет следовало внести в парламент не позднее июня 2011 г. (фактически он ежегодно вносится с опозданием — вместе с проектом закона на очередной год), а принят он может быть лишь в конце года. Таким образом, бюджетный цикл длится около трех лет.

Разработка проекта федерального бюджета связана с бюджетным планированием. Основные контуры этою процесса схематично представлены на рис. 1.

Основные процедуры публичного бюджетного процесса, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, определяются как бюджетные чтения. По 2005 г. включительно бюджеты принимались по ранее утвержденной схеме — в рамках четырех бюджетных чтений. 22 мая 2004 г. было принято постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса, предусматривающая три бюджетных чтения. В процессе бюджетной реформы (2004-2006 гг.) должен был состояться переход к практике трех бюджетных чтений (в связи с делением расходов бюджетов на установленные и вновь принимаемые, что предполагает обязательность включения в расходы бюджетов объемов финансирования, вытекающих из установленных реестрами расходных обязательств величин). Очевидно, что сокращение числа бюджетных чтений (три вместо четырех) связано с тем, что начиная с 2005 г. расходы бюджетов поделены на установленные и вновь принимаемые, и поэтому отпала необходимость в дискуссиях по расходам, которые закреплены нормативными правовыми актами и подлежат финансированию.

Однако федеральный бюджет на 2007 г. и последующие годы принимался с использованием процедуры «нулевого» чтения (проект обсуждался в Правительстве РФ с участием членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы).

Рис. 1. Разработка проекта закона о федеральном бюджете

После внесения проекта закона о федеральном бюджете на рассмотрение парламента и принятие его к рассмотрению в рамках первого чтения (длящегося 30 дней) принимается и одобряется (или не одобряется) концепция проекта закона о бюджете. Концепция бюджета — принципиальная модель проекта бюджета на очередной год как отражение основных приоритетов бюджетной политики государства (соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований. Концепция бюджета формируется в строгом соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в котором определен круг проблем, находящих отражение в проекте закона о бюджете, т.е. установлен формат закона о бюджете в русле реализации установок бюджетной политики:

• объем, состав и структура доходов и расходов федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией, а также их отношение к ВВП;

• отсутствие или наличие дефицита (профицита) бюджета и его объем;

• источники покрытия дефицита, в том числе внутренние и внешние, а значит, объем внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита;

• предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга на конец бюджетного года;

• инвестиционная направленность расходов бюджета и структурные изменения в доходах и расходах бюджета по разделам функциональной классификации;

• объем межбюджетных трансфертов и принципы оказания регионам финансовой помощи.

Возможны ситуации, когда после внесения проекта закона о федеральном бюджете на очередной год изыскиваются возможности получения дополнительных доходов. Соответственно корректируются и расходы. Примером может быть бюджет на 2011 г., первоначально определенные и окончательно сформировавшиеся параметры которого представлены в табл. 1.

Таблица 1. Изменение показателей бюджета в бюджетном процессе 2010 г., млрд руб.

	Федеральный бюджет на 2011 г.
	По проекту закона о бюджете	Установленная на 10 октября 2010 г. возможность корректировки бюджета	Утверждено законом о бюджете
Доходы	7783,0	7875,0	8844,6я*
Расходы	10 212.0	10 256.0*	10 658.6
Дефицит	2429.0	2381,0	1814.0

 

* Предлагалось возмещение  расходов МЧС. связанных с финансированием  мер по борьбе с пожарами  летом 2010 г. (около 10,7 млрд руб.); увеличение расходов по разделу «Национальная экономика- на транспортное строительство в связи с проведением в г. Сочи Олимпийских игр — 37.4 млрд руб.

** Доходы федерального  бюджета на 2011 г. утверждены как  прогнозируемые при уровне инфляции 6.5% и объеме ВВП 50 389 млрд руб.

Источник: Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЭ -О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

Во время первого чтения неприемлемость концепции бюджета может быть основанием отклонения проекта бюджета и возвращения его в Правительство РФ на доработку. Возможна постановка вопроса о доверии Правительству РФ.

Весьма существенно то, что основные положения предыдущего бюджетного чтения в дальнейшем не пересматриваются, а только детализируются. Естественно, что во втором чтении в рамках утвержденной в первом чтении обшей суммы расходов бюджета утверждаются направления расходования бюджетных средств по разделам функциональной классификации, утверждаются размеры фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и принимаются многочисленные поправки по статьям расходов.