Совершенствование организационно-экономической системы управления государственными пакетами акций

     Таким образом, система управления государственной собственностью, в которой институт представителей государства использовался бы эффективно, еще не сложилась. У государственных представителей недостаточно прав и возможностей для проявления инициативы. Кроме того, вследствие ощутимых стимулов в виде вознаграждения за результаты деятельности многие государственные представители рассматривают свою работу как дополнительную нагрузку. Отсутствие четкой системы отбора, подготовки и оценки деятельности, отчетности, контроля, обоснованных подходов к определению полномочий государственных представителей позволяет сделать вывод о том, что необходима разработка научно обоснованной концепции формирования и деятельности государственных представителей в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом.

     Эффективность механизма управления государственными пакетами акций во многом определяется соответствием правового регулирования отношений собственности. Что касается норм, которые затрагивают акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в государственной собственности, то здесь, как и в вопросах управления государственной собственностью в целом, предпринимались лишь попытки регламентации. Так, например, смысл Федерального закона "О защите экономических интересов Российской Федерации при распоряжении акциями акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства", принятого Федеральным Собранием, состоял в сохранении контроля государства над стратегически значимыми предприятиями. В окончательном варианте Закон устанавливал порядок распоряжения пакетами акций стратегически значимых акционерных обществ, контроль над которыми государство еще сохраняло на момент его принятия. В приложении к законопроекту был приведен перечень АО, операции с акциями которых им регулируются, сформированный на основе ранее утвержденного Правительством перечня АО, выпускающих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности. Наряду с инфраструктурными объектами в этот список оказались включены, например, комбинаты хлебопродуктов практически всех регионов России. При этом предприятий оборонного комплекса в документе было явно недостаточно. Совершенно очевидно, что список составлялся исходя из отраслевых соображений, т.е. выделялись предприятия, значимые в технологическом смысле и важные с позиций региональных властей для обеспечения потребностей в определенном товаре. Определение Правительством уникальности перечня объектов, представленных в тексте закона, означает признание невозможности распоряжения ими путем издания подзаконных актов. Низкую активность государственных органов в решении вопросов повышения эффективности управления государственной собственностью можно объяснить как политическими соображениями, так и нежеланием решать подобные вопросы в условиях незаконченного передела собственности. Все основные решения, реализованные на практике, касались лишь общего регулирования или оперативного распоряжения определенной категорией имущества.

     Разработка концепции управления государственной собственностью в АО с государственным капиталом требует решения и ряда других проблем. Так, например, в настоящее время отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, акционером которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. В связи с этим нет возможности составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния. Отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных обществах и товариществах, в которых участвует Российская Федерация. Действующий в настоящее время порядок передачи акций, принадлежащих РФ, в доверительное управление, предусматривая конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения цели, а также порядок отчетности, контроля, оснований для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего. Фактически государственные пакеты акций в акционерных обществах с государственным капиталом не имеют реального управляющего. Нередко голосование крупными пакетами государственных акций доверяется менеджерам государственных предприятий или субъектам, которые связаны с ними и имеют в их отношении корыстный интерес.

     Отсутствие системы мониторинга эффективности использования государственных пакетов акций, реального экономического контроля и соответствующей экономической ответственности за эффективное использование государственной акционерной собственности приводит к потере государством возможности управлять своей собственностью в ключевых отраслях экономики в интересах общества и развития национальной экономики в целом.

     В программе российского Правительства по управлению государственными пакетами акций предлагается оптимизировать структуру собственности путем сокращения количества пакетов акций, находящихся в собственности государства. Однако необходимость обеспечить максимизацию бюджетных доходов за счет продажи государственного имущества в виде пакетов акций и целых предприятий может столкнуться с отсутствием адекватного платежеспособного спроса, а также угрозой краха фондового рынка. Кроме того, может возникнуть противоречие между теоретической возможностью продажи пакетов акций наиболее привлекательных предприятий и практической неэффективностью продаж ввиду недооценки активов.

     Осуществление основных положений Программы Правительства в отношении хозяйственных обществ с участием государства, подавляющее большинство которых составляют акционерные общества, потенциально способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления, однако на практике очень многое зависит от фактически применяемого инструментария и конкретных механизмов. В этом плане необходимо проведение целого комплекса мероприятий краткосрочного (срок реализации - до 1 года), среднесрочного (со сроком реализации 2-3 года) и долгосрочного характера.

     В краткосрочном плане целесообразно проводить переаттестацию государственных представителей и выявление тех АО, где они голосовали за размывание федерального пакета с анализом ситуации на этих предприятиях на предмет соблюдения законодательства.

     В рамках среднесрочного временного горизонта основным вопросом является спецификация правомочий собственности государства в различных АО в зависимости от ряда критериев, важнейшим из которых следует считать размер доли государства в уставном капитале АО. Для осуществления функций управления государству, как стратегическому собственнику мажоритарных пакетов акций (от 38% уставного капитала) и функций контроля над деятельностью предприятия, как одному из многих собственников для миноритарных пакетов акций (25% и менее), необходимы соответствующие нормы и процедуры. Исходя из этого, специфика правомочий собственности государства в различных АО требует решения ряда задач.

     Принятая российским Правительством в качестве перспективного документа по реформированию отношений собственности Концепция управления государственным имуществом и приватизации при совершенствовании управления акционерными обществами с государственным участием обоснованно исходит из необходимости заключения с управленцами жестких контрактов с ответственностью за результаты деятельности, введения постоянного экономического мониторинга, реестра экономической эффективности с указанием будущих результатов функционирования предприятия. Значительное влияние на эти процессы оказали следующие решения: введение типовых форм отчетности представителей РФ в ОАО, создание реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности (январь 2000), переход к ежегодному утверждению для ОАО с долей федеральной собственности более 50% показателей экономической эффективности деятельности, контролю за их достижением и использованием имущества, определению рекомендуемого размера дивидендов для голосования представителями РФ в органах управления ОАО, регламентация порядка назначения представителей государства и их взаимодействия с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий.

     Дальнейшее совершенствование процесса управления государственными пакетами акций (паями), остающимися в собственности государства, требует придания еще большей четкости и регламентированности деятельности представителей государства в АО. Прежде всего, необходимо обеспечить представление интересов государства в наиболее крупных и важных АО сотрудниками органов государственного управления, для которых эта работа станет основной с утверждением программы их ежегодной деятельности Правительством, и привести в соответствие с вышеупомянутыми документами действующий Примерный договор на представление интересов государства, утвержденный еще в мае 1996 года. В отношении предприятий, не имеющих стратегического значения, требует постепенного расширения практика применения механизма доверительного управления находящимися в федеральной собственности пакетами акций в направлении определения пределов вознаграждения и возмещения издержек доверительного управляющего, решения вопроса об осуществлении лицензирования деятельности по доверительному управлению, исходя из закона "О рынке ценных бумаг", с организацией и ведением реестра доверительных управляющих.

     Требует совершенствования и механизм непосредственного стимулирования работы представителей государства путем направления им в определенных размерах некоторой части дивидендных поступлений от государственных пакетов акций. Необходимо отметить, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации предполагает направление не менее 10% дивидендов, поступивших в бюджет по акциям, находящимся в федеральной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением этими акциями, но не содержит конкретных схем их распределения. В целях селекции кадрового потенциала и пресечения злоупотреблений целесообразно создание информационной базы с содержанием полной информации обо всех лицах, представлявших когда-либо интересы государства в АО, а также введение нормы об исключении в будущем из числа представителей государства лиц, отстранявшихся от исполнения своих функций по причине недобросовестности. Реализация этих мероприятий требует внесения корректив в уже действующие нормативные акты по вопросам, касающимся работы государственных представителей в АО, а также разработки элементарных механизмов контроля над финансовыми потоками и процессом хотя бы простого воспроизводства капитала в смешанных компаниях с участием государства в капитале, с учетом встраивания этих механизмов в схемы деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО.

     Проведение назревших институциональных реформ и активной структурно-промышленной политики невозможно без инвентаризации и ранжирования имеющихся в собственности государства пакетов акций в регионально-отраслевом разрезе с точки зрения исполнения доходной части бюджетов всех уровней. Ключевым пунктом Концепции в этом отношении является передача пакетов акций в собственность субъектов Федерации в зачет обязательств федерального бюджета при условии предоставления им программы развития данного предприятия. Этому должно предшествовать тщательное изучение ситуации на предприятиях, акции которых были переданы властям регионов ранее. Необходимо увязать возможность передачи федеральных пакетов акций в собственность субъектов Федерации с количеством уже закрепленных пакетов акций по региональной собственности, сроками ее раскрепления, эффективностью предыдущих продаж с включением этих вопросов в официальные документы по межбюджетным отношениям.

     В долгосрочном плане реально постепенное выстраивание логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления и программно-целевого принципа. Это предполагает определение целей участия государства в капитале конкретного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач и документальную фиксацию путей воздействия на объект управления при наличии эффективных инструментов контроля.

     Помимо основных для среднесрочного этапа целей - качественное выполнение предприятиями с участием государства в капитале своих функций, определенных при закреплении в государственной собственности пакетов акций, рост неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней - государство могло бы преследовать и другие цели, связанные с обеспечением устойчивых предпосылок для экономического роста. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в качестве самостоятельных целей управления государственными активами в АО рассматриваются стимулирование производства и его диверсификация, улучшение финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности таких предприятий, привлечение инвестиций, оптимизация управленческих затрат, осуществление институциональных преобразований в экономике. Основные способы достижения этих целей должны быть направлены на использование пакетов акций, находящихся в собственности государства, для обеспечения кредитов и инвестиций, капитализации долгов предприятий бюджету и внесения земельных участков в уставный капитал АО с последующей продажей или передачей в доверительное управление вновь выпущенных акций, создания вертикально-интегрированных корпоративных структур, реструктуризации предприятий с выделением имущественного комплекса, необходимого для решения общегосударственных задач.