Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Я.С. КЛЕЙМЕНОВ

Организационно-правовая система финансового контроля в Российской Федерации сегодня не является эффективно функционирующей системой. Эта система скорее состоит из служб, ведомств и органов, на которые возложены определенные контрольные функции, но которые действуют несогласованно и разобщенно, не взаимодействуя друг с другом. Контрольную деятельность этих органов регулируют около 260 законов, постановлений, указов. Такое количество нормативных правовых актов в этой области скорее дезорганизует систему финансового контроля, нежели определяет порядок работы. Многочисленные правовые акты, как правило, повторяют друг друга, полномочия одного органа зачастую дублируются полномочиями другого (например, на федеральном и региональном уровнях). Как результат - отсутствие скоординированности в действиях органов финансового контроля. Такое положение в системе финансового контроля сигнализирует о несформированности этой системы, отсутствии ее целостности.

"В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система финансового контроля в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования и невозврата государственных средств, нерационального управления ими, иных финансово-хозяйственных нарушений множество. Факты таких нарушений приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. N 2.

В России сегодня отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось внимание в научной литературе. Базируясь на выделенных различными авторами проблемах организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие правовые упущения, как:

- отсутствие четкой законодательной определенности полномочий контрольных органов;

- смешение контрольных функций органов, пересечение их сфер деятельности;

- неопределенность круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка реагирования на выявленные нарушения как органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

- "оторванность" стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Приведем пример. Так, в Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных органах. В статье Бюджетного кодекса РФ "Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе" отсутствует термин "финансовый контроль". Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля (в качестве контрольного органа упомянута лишь Счетная палата РФ).

Вторую группу проблем составляют проблемы, связанные с недостатками работы органов финансового контроля. К этой группе относятся такие проблемы, как: недостаточность и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов и сборов, установление различных льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового контроля требуют создания соответствующей системы государственного финансового контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов действия. Такой адекватной системы финансового контроля требуют сложившиеся в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов, а также нарастание информационных потоков и тенденция к преобразованиям субъектов хозяйствования.

Таким образом, для выведения российского государственного финансового контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует предпринять ряд важных шагов:

- сформировать системную и завершенную нормативно-правовую базу, подвергнув систему финансового контроля четкой стандартизации;

- провести реформу в организационных структурах финансового контроля; привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;

- сформировать новую систему процедур контроля (методическую базу);

- создать целостные научно-исследовательскую и учебную базы (в том числе для формирование системы кадрового обеспечения);

- организовать соответствующую информационно-коммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое (в том числе и социально-бытовое) и финансовое функционирование контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в себя соответствующие нормативно-правовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативно-правовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативно-правовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В законе обязательно должны быть предусмотрены и четко определены: понятие финансового контроля; единые принципы финансового контроля; перечень органов финансового контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство), необходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля - парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в этом случае может стать специальный указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения компетенций контрольных органов предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

1. "Органы финансового контроля общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

2. Органы финансового контроля отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин "отраслевой контроль" синонимичен термину "ведомственный контроль"). В большинстве своем это органы финансового контроля в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие финансовый контроль в определенных отраслях или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).

3. Органы финансового контроля межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства России, Федеральная таможенная служба России, иные органы государственной власти).

4. Органы финансового контроля специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и др.)" <2>.

--------------------------------

<2> Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Издательская компания ИВЦ "Маркетинг", 2000.

Представляется, что органы муниципального финансового контроля по-прежнему могут находиться вне системы органов государственного финансового контроля. Однако деятельность органов муниципального финансового контроля должна оставаться под надзором государства. Степень этого надзора и должна быть определена законом о финансовом контроле. Таким образом, федеральный закон о финансовом контроле должен урегулировать контроль над федеральными финансовыми средствами и финансовыми средствами субъектов РФ.

Становится почти необходимостью создание специального совета, основной функцией которого будет координация работы органов финансового контроля <3>. В состав данного совета войдут представители законодательной и исполнительной власти федерального уровня, представители судебно-правовой системы, руководители контролирующих органов и их подразделений, представители налоговых и правоохранительных органов, а также представители Президента, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, ученые и практики. Совет сможет объединить усилия субъектов финансового контроля, согласовать их разрозненные на данный момент действия.