Отечественная и зарубежная практика финансового регулирования территориальных пропорций

В России неолиберальная модель экономической реформы потерпела  полную неудачу. Спустя 7 лет рыночных преобразований нет ни одной области  хозяйства и социальной сферы, состояние  которых не было бы намного хуже, чем в дореформенный период. Парадоксально, но это относится даже к банкам и торговле: первые ничего не принесли стране, кроме беспрецедентных финансовых манипуляций для собственной  наживы, а вторая при низком платежеспособном спросе населения демонстрирует  мнимое “изобилие” товаров (в основном низкокачественного импорта). Плохо  решаются и важнейшие задачи и  проблемы территориального развития - рационализации межрегиональных пропорций  и связей в масштабе экономического пространства страны, выравнивание уровней  хозяйственного и социального развития регионов, обеспечение целесообразной специализации, комплексности и  диверсификации региональных систем и  другие. Должна быть решительно усилена  роль целенаправленного экономического развития регионов на базе комплексного территориального прогнозирования, планирования и программирования в сочетании  со стимулирующими рыночными механизмами. Это предполагает переход к государственно-регулируемой (по сути, модернизированной планово-рыночной) модели экономики, подобной китайской, но с заимствованными элементами из советского НЭПа и централизованного  планирования. Усовершенствовать управление развитием регионов и размещением  производительных сил могло бы тщательное изучение и критическое использование  не только зарубежного, но прежде всего  собственного прошлого опыта территориального регулирования. Никакой натяжки  или некорректности в такой постановке вопроса нет, наоборот, она полностью  оправдана.

Во-первых, ныне в России с традиционно высокой ролью  государства в экономике задействован ряд тех же инструментов территориального регулирования, какие использовались в советское время (прогнозы, программы, налоги и т.д.).

Во-вторых, тогда основное внимание уделялось производственной сфере, регулированию территориального развития реального сектора экономики, что ныне выражено слабо и требует  усиления.

В-третьих, в области размещения и регионального развития СССР имел бесспорные крупные успехи, что признано во всем мире.

В-четвертых, советский опыт территориального планирования успешно  использовался и используется другими  странами, не только социалистическими, но и капиталистическими (программы  подъема слаборазвитых регионов и т.д.).

В-пятых, прогресс цивилизации  всегда опирается на лучшие достижения науки и практики во всем мире, т.е. достижения как капитализма, так и социализма.

Осуществленные за советский  период в неразрывной связи с  индустриальным переустройством экономики  коренные сдвиги в размещении народного  хозяйства, масштабах и структуре  социально-экономического развития регионов нашли наглядное выражение:

Из предшествующего опыта  можно было бы, например, включать в  паспорта приватизируемых объектов и лицензируемой хозяйственной  деятельности характеристику соответствия предприятия (объединения и т.п.) принципам и факторам рационального  размещения производительных сил, выбора района и пункта дислокации и т.д. (и учитывать ее при определении  перспектив, решений вопроса о  банкротстве и т.п.). Ведь еще в довоенные и послевоенные годы для осуществления структурных сдвигов и подъема отсталых районов смело шли на перепрофилирование предприятий, а также на создание предприятий-дублеров (т.е. конкурентов). Тем более это актуально для «рыночной» экономики, требующей быстрой диверсификации производства в зависимости от спроса и поддержания конкуренции на рынке товаров.

Необходимы и новые  подходы в определении стратегии  развития европейских и восточных  районов. Проводя политику жесткого ресурсосбережения, нельзя по-прежнему ратовать за слишком высокие темпы  освоения природных богатств Востока  и Севера (вместо дополнительной экспортной валюты целесообразно получить недоплаченные  за “приватизированную” государственную  собственность миллиарды рублей). Только широкое развитие в Сибири, отчасти и на Дальнем Востоке, перерабатывающих отраслей промышленности (наряду с добывающими), преимущественно энерго- и водоемких, создает условия для ускоренного подъема там производительных сил.

5. Зарубежный опыт финансового  регулирования территориальных  пропорций

Районы же Европейской  части страны призваны стать ядром  наукоемких, высокотехнологичных и  производительных отраслей с продукцией, конкурентной не только на внутреннем, но и мировом рынке. Опорные базы промышленности успешно создавались  еще в период довоенной индустриализации.

Принципы формирования. В  большинстве зарубежных стран порядок  разработки, рассмотрения и утверждения  проектов региональных бюджетов детально регламентирован.

В основу расходной части  бюджета обычно закладываются сметы  муниципальных департаментов, составляемые руководителем финансовой службы с  учетом поправок, вносимых главой исполнительной власти на местах (губернатором, мэром  и т.п.). Проект регионального бюджета  на очередной финансовый год формируется  путем сопоставления смет расходов департаментов и предстоящих  выплат по всем финансовым обязательствам с ожидаемыми доходными поступлениями. После обсуждения, организуемого  муниципальным советом, проект бюджета  вносится на утверждение главы исполнительного  аппарата. Одновременно принимаются  решения о налоговых ставках  и проектируемых займах.

Региональные органы власти обязаны руководствоваться законодательно закрепленными принципами составления  бюджета. Основные из них принцип  обеспечения общей сбалансированности бюджета и принцип полноты  бюджета. Иначе говоря, в его проекте  должны фигурировать все предполагаемые доходы и расходы.

Во многих странах, например в Германии, Великобритании, Испании, центральные власти принимают участие  также в корректировке бюджетов региональных властей в части, касающейся бюджетных налоговых поступлений, ориентируясь при этом на уровень  среднедушевого дохода в различных  административно-территориальных единицах. Из бюджетов региональных органов власти, управляющих территорией, на которой  средний доход на душу населения  относительно высок, часть налоговых  поступлений может изыматься  центральной властью и перераспределяться в пользу территорий, где среднегодовой  доход на человека ниже среднего. В  Германии, например, выравнивание доходов  между бюджетами земель достигает  суммы порядка 3 млрд. марок ежегодно.

Доходы региональных бюджетов формируются за счет местных налогов  и сборов, неналоговых доходов, поступлений  из вышестоящих бюджетов. Соотношение  между этими источниками зависит  от функций, возложенных на региональные органы управления, потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также возможностей вышестоящих  органов власти оказывать финансовую помощь территориям. Международный опыт свидетельствует, что в более экономически развитых странах доля доходов региональных бюджетов в общем объеме ресурсов государства выше. Так, если в Португалии она составляет 3% в ВНП, то в Норвегии - 15%, в Швеции - 31%.

Налоги - главный источник региональных бюджетов. Все налоги, поступающие в эти бюджеты, можно  разделить на две группы: местные  налоги и поступления из вышестоящих  бюджетов.

1. В соответствии с  налоговым законодательством каждой  страны местные налоги закреплены  за отдельными видами региональных  бюджетов. Ставки по этим налогам  устанавливаются, как правило,  региональными органами власти. В разных странах число таких  налогов колеблется от 20 до 100, а  их удельный вес в общих  доходах региональных бюджетов - от 30 до 70%. Местные налоги бывают  прямые и косвенные. К прямым относятся налоги, взимаемые с доходов или с имущества плательщика (земельный, промысловый, на профессию, на прибыль, подоходный на автомобили и др.). Косвенные - это налоги, взимаемые при совершении покупки (продажи) товаров, услуг. В Западной Европе в системах местного налогообложения в целом преобладают прямые налоги: на долю налогов с дохода, прибыли и собственности приходится в среднем 70-75% общих налоговых поступлений. Доля налоговых поступлений от налогообложения на потребление составляет 3-4%, прочих налогов - 20-25%.

В Японии на долю прямых налогов  приходится 85%, на долю косвенных - 15%.

В рамках прямого налогообложения  соотношение налогов на прибыль  и доходы и различных налогов  на собственность отличается большим  разнообразием: в скандинавских  странах 80- 90% всех налоговых поступлений  приходится на обложение доходов  и прибыли; в Бельгии, Германии, Австрии  аналогичный показатель также превышает 50%. В других странах основная часть  налоговых поступлений региональных органов власти образуется за счет различных форм налогообложения  собственности. Так, в Ирландии это единственный вид местных налогов; в Нидерландах на них приходится 2/3 всех налоговых доходов; в Японии 48% всех налоговых доходов составляет налог на жилые помещения и 21% налог на недвижимость.

К местным налогам относятся  налоги, взимаемые региональными  органами власти в виде надбавок к  налогам, закреп/генных за вышестоящими бюджетами. Размер надбавок устанавливают  региональные органы власти. Наиболее часто такие надбавки устанавливаются  к подоходному, земельному налогам, налогу на добавленную стоимость.

Наряду с налогами на доходы, прибыль и собственность региональные органы власти устанавливают другие налоги и сборы, позволяющие пополнить бюджет. Хотя ставки этих налогов, как правило, невелики, для муниципалитетов этот источник доходов также имеет немаловажное значение. Часто применяются такие дополнительные налоги, как налоги на оформление сделок с недвижимостью; витрины и уличную рекламу, устанавливаемые в зависимости от размеров и освещенности; на собак; на развлечения (фестивали, спортивные соревнования и т.п.); игральные автоматы.

Во Франции во многих городах  установлен налог на коммунальный общественный транспорт. Обычно он вводится в городах  с населением более 30 тыс. жителей.

Его уплачивают все предприятия, на которых число занятых наемных  рабочих свыше девяти. Местные  органы власти по согласованию с населением могут вводить и другие постоянные или временные налоги - налог на мощение дорог, укладку тротуаров, уборку улиц и др.

В ряде стран устанавливаются  дополнительные налоги на вывоз мусора, потребление электроэнергии и т.п. Жесткие санкции к нарушителям  правил дорожного движения и экологических  стандартов в форме штрафов также  позволяет пополнить местные  бюджеты. Однако общий размер поступлений  от дополнительных налогов сравнительно невелик.

2. Поступления из вышестоящих  бюджетов включают: отчисления от  суммы отдельных налогов, мобилизуемых  на территории, а также дотации  и субвенции.

Отчисления от налогов, закрепленных за вышестоящими бюджетами, выделяются региональным бюджетам в случае недостаточного в них объема собственных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования местных мероприятий или региональных разделов государственных программ, например развития дорог, здравоохранения, охраны окружающей среды.

В последние десятилетия  подобный способ наделения средствами региональных бюджетов стал все более  распространяться, усиливая этим зависимость  региональных органов власти от вышестоящих  уровней управления. В ряде стран  доля таких отчислений в общем  объеме доходов региональных бюджетов довольно высока. Например, в Италии она составляет около 60%.

Важный источник доходов  региональных бюджетов - дотации из вышестоящих бюджетов.

Их удельный вес в доходах  региональных бюджетов в разных странах  составляет 20-40%. В состав этих дотаций  входят субвенции, выдаваемые этим бюджетам на определенные цели.

По экономической сущности дотации и субвенции близки к  налоговым источникам, так как  в их основе лежат налоги.

Дотации и субвенции вызываются постоянной значительной дефицитностью  региональных бюджетов. Кроме того, предоставляя в таком виде этим бюджетам средства, вышестоящие органы имеют  возможность оказывать влияние  на экономическую политику на местах, контролировать использование не только этих средств, но и собственных ресурсов региональных органов власти.

3. Неналоговые доходы  региональных бюджетов включают  в основном доходы, получаемые  от предприятий, находящихся в  муниципальной собственности, арендных  доходов, денежных сборов, всевозможных  штрафов, пошлин, добровольных взносов,  предприятий и населения. Неналоговые  доходы занимают скромное место  в общих доходах региональных  бюджетов. Их удельный вес колеблется  в разных странах от 10 до 30% общих  доходов.

Расходы региональных бюджетов во многом зависят от бюджетной политики, проводимой в государстве, и степени  децентрализации управления социальной сферой. Все это является решающим фактором, влияющим на объем финансовых ресурсов, проходящих по каналам региональных бюджетов, на их удельный вес в общегосударственных  бюджетных расходах.

Соотношение объемов расходов, проходящих через различные виды бюджетов, в странах не одинаково. Так, в Финляндии, Германии, Норвегии, Франции за счет территориальных  бюджетов расходуется больше средств, чем за счет центрального. Различия в размерах средств, проходящих через разные виды бюджетов, объясняются определенными уровнями финансовой ответственности центральных и региональных органов власти за осуществление главным образом социальных программ, финансирование которых является наиболее крупной частью бюджетных расходов.

Средства региональных бюджетов используются как на эксплуатационные, так и на инвестиционные затраты. Поэтому во всех странах составляется бюджет текущих затрат и бюджет развития, т. е. капитальных вложений. Как правило, бюджет текущих затрат формируется  за счет налоговых и неналоговых  поступлений и направляется на покрытие эксплуатационных расходов. Бюджет развития формируется за счет субвенций, местных  займов, пожертвований на строительство.