Особенности финансового обеспечения автономных, бюджетных и казенных учреждений в системе образования

Субсидиарная ответственность  учредителя отсутствует также как  и в бюджетных учреждениях. Отношения  с бюджетом оформляются также  через государственное (муниципальное) задание.

Но у автономного  учреждения существенно больше полномочий и прав. Оно самостоятельно в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые  поступают на его счета в банке. Оно самостоятельно при заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре в соответствии с 94-ФЗ.

Тип «казенное учреждение»  и «бюджетное учреждение» - выбирает учредитель. Для того чтобы стать  автономным учреждением, необходимо обращение трудового коллектива учреждения к учредителю, который и принимает решение.

Бюджетное или казенное. Существенная разница в полномочиях по распоряжению внебюджетными доходами. Необходимо иметь в виду, что у казенного учреждения «своего» ничего нет, его доход – это доход бюджета соответствующего уровня.

Например, спецшкола - интернат. Возможность «зарабатывать» минимальна, следовательно, казалось бы, учреждение должно стать казенным, так как  именно эта форма больше всего  подходит спец. учреждению. В то же время, учреждение получает большую спонсорскую помощь. В случае регистрации как казенное учреждение - все внебюджетные средства поступят в доход соответствующего бюджета, а не учреждения, что вряд ли может быть приемлемым.

Бюджетное или автономное. Типы учреждений очень схожи, но возможностей у автономного больше и что самое, на наш взгляд существенное, они могут заключать договора, минуя процедуру конкурсных закупок, что сильно упростит жизнь.

Кроме того, для автономных учреждений на федеральном уровне имеется достаточно обширная и проработанная нормативно-правовая база, которая может быть легко транслирована на уровень субъекта. С учетом имеющегося у федерального центра мнения о целесообразности расширения данного типа учреждений представляется, что перевод бюджетных учреждений в автономные выгоден и самим учреждениям, и органам управления.

Таким образом, при выборе типа учреждения необходимо иметь в  виду следующее:

• разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности;

• разную степень ответственности руководителя учреждений;

• разную возможность использования заработанных учреждением денег.

ОСНОВНЫЕ  ИЗМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ.

Основные изменения  в статусе бюджетных учреждений:

- расширение объема  прав и повышение самостоятельности бюджетных учреждений:

- изменение механизмов  финансового обеспечения – переход  с бюджетной сметы на субсидии  по госзаданию.

- полученные доходы  не являются доходами бюджета  и остаются в распоряжении  учреждения и должны направляться  на достижение целей ради которых учреждение создано.

- расширение самостоятельности  по использованию средств, полученных  из бюджета.

- отмена субсидиарной  ответственности государственности  государства по обязательствам  бюджетного учреждения.

- расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества).

- заключение гражданско  – правовых договоров, приобретение  прав и обязанностей от своего  имени.

ФОРМИРОВАНИЕ  ГОСЗАДАНИЙ.

«Тема» госзаданий разрабатывалась  для федеральных автономных учреждений, для которых имеется обширная нормативная база. В частности Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008г.№182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Законодательная основа применения госзаданий, в соответствии с внесенными изменениями в законы и Бюджетный кодекс:

• Бюджетный кодекс РФ (ст.6, ст.69.2, 78.1);
• Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст.9.2, ст.32);
• Федеральный закон №83-ФЗ (ст.33).

Полномочия по регулированию  порядка формирования и финансового  обеспечения госзадания (на федеральном  уровне) установлены (или разрабатываются) в следующих документах правительством, Минфином и МЭР РФ:

• определение порядка формирования и финансового обеспечения (общие требования) – Постановления Правительства № 1065 от 29.12.2008 (новая редакция) и № 182 от 18.03.2008;
• Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по расчету нормативных затрат (приказы 105н от 22.10.2009 и 134 от 17.04.2009 (с учетом поправок));
• Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по формированию и финансовому обеспечению госзаданий (совместный приказ, разрабатывается);

При формировании заданий условия по качеству состоят из требований к:

• процессу ( технологии) оказания услуги;
• условиям ее оказания;
• оценки результатов оказания.

Требования к ПРОЦЕССУ (технологии) оказания госуслуги – это образовательные стандарты/программы, административные регламенты и т.д.

Требования к УСЛОВИЯМ оказания услуги – помещениям, оборудованию и т.д.

В данном случае, органам  управления регионов и муниципалитетов  придется ждать, пока такие требования будут разработаны на федеральном  уровне, а затем разработать свои требования, которые должны будут быть «не ниже» федеральных.

Проблема практической реализации возникнет в связи  с тем, что разработанные и  утвержденные требования не будут финансово  обеспечены. То есть установление натуральных  норм и требований на федеральном уровне приведет к росту расходных обязательств уровней субъекта и муниципалитетов.

Регламентирование процесса и условий оказания услуг, их стандартизация неизбежно потребует выделения  дополнительных средств для учреждений, предоставление услуг в которых не соответствуют требованиям. Причем объем средств может быть значительный. Очевидно, что эти дополнительные средства должны выделяться учреждению не в рамках госзадания, а поступать как средства инвестиционные.

Например, отсутствие финансово-экономического обоснования введения новых стандартов начального образования, создает иллюзию простоты реализации. В тоже время, введение стандарта в «пилотном» режиме по некоторым регионам свидетельствует, что потребность в дополнительных средствах варьируется от 30 до 50%.

Есть опасность того, что из-за нерешенности вопросов источников дополнительного финансирования «условий и процесса» реализации услуги новые  механизмы могут не заработать в  полную силу.

РАСЧЕТНО-НОРМАТИВНЫЕ  ЗАТРАТЫ

Фактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений будет серьезной проблемой в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не вставала.

Как только речь заходит  о некоторой общей стоимости  услуги, то возникает проблема финансового  обеспечения разного уровня бюджетных  расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1000 учащихся, заполнена на 2/3 то и  расходы удельные там будут более высокие и стоимость услуги большая, чем в школе заполненной на 100%.

В связи с требованием  законодательства учитывать стоимость  услуги и сложности ее учета многие регионы, которые участвовали в  программе реформирования региональных финансов, в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям. То есть, фактические расходы учреждений делились на число получателей услуги, стоимость у всех разная. При таком подходе услуга формально есть, но фактически ничего не меняется. То есть на качестве услуги это не отражается.

Более того, анализ фактических  расходов показывает, что бюджетные  учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут  иметь различные удельные расходы, то есть стоимость будет индивидуальна. Формально для такого неравенства часто нет оснований (ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве), но такое неравенство складывалось годами и при существующем порядке планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при реализации принципа подушевого финансирования, при доведении средств по нормативу до школ. Как решить эту проблему при переходе на стоимость услуги?

Так что нужно иметь  серьезное обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат, для оплаты сформированного государственного задания бюджетному учреждению. Пока это не сделано, а там где стоимость услуги формально присутствует, это практически закрепленные индивидуальные расходы конкретных учреждений, названные нормативными.

Встает вопрос, что  будет являться основой расчетно-нормативных  затрат. Вариантов несколько. Это  могут быть средние расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические, средние  гармонические или т.п.). Это могут  быть минимальные расходы, вряд ли максимальные, так как тогда потребуется большие дополнительные средства. Но это могут быть и индивидуальные расходы.

Приказ Минфина 105н говорит о  нескольких методах определения  расчетно-нормативных затрат: нормативном, структурном и экспертном. Формально в Приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить – структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного), и экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.

Позиция Минфина по вопросу определения  расчетно-нормативных затрат изложена в Приказе Минфина №105-н. В то же время, по имеющейся информации в  данный документ готовятся внести изменения.

В то же время, в Минфине РФ доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть «индивидуальными». Причем «формульные» нормативы ставятся только как цель. А до этого «индивидуальные» нормативы корректируются региональными коэффициентами, «групповыми» нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально у субъектов не будут требовать определения стоимости услуги, используя только нормативный или формульный подход.

Представляется, что при  таком подходе существует опасность, что регионы откажутся от требований к муниципалитетам применения «формульного» определения нормативов, которые широко применяются регионами уже несколько лет при расчете субвенций на выполнение основных образовательных программ, и разрешат им использовать «индивидуальные» нормативы по школам. В этом случае, стандартизация услуг будет невозможна, так как не может стандартная услуга иметь «индивидуальную» стоимость, то есть будет продолжено финансирование учреждений, а не услуг.

Пока финансировалось учреждение, а не услуга, проблема неравенства в бюджетном обеспечении учреждений могла быть решена с помощью подушевых нормативов. В тех регионах, где норматив был доведен до школьного уровня, условия финансового обеспечения носили «формульный»характер и элементы субъективизма были сведены к минимуму.

При переходе на формирование задания для учреждения, которое  оформляется «соглашением» между  учредителем и учреждением, никто  не мешает учредителю за одну и ту же услугу разным учреждениям назначить  «индивидуальную» цену. Есть опасение, что дифференциация школ по доходам (за счет бюджетных средств) усилится. Школы «элитные» смогут на законных основаниях получать больше финансов, а школы рабочих окраин – меньше, так как кому сколько – решает учредитель, а это орган управления образования муниципального уровня.

ИЗМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМА  ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ  УЧРЕЖДЕНИЙ

• Переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий на госзадание для бюджетных учреждений, включающей:

а/ субсидию на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с госзаданием (ст.78.1 БК РФ) – обязательная субсидия;

б/ субсидии на иные цели (ст.78.1 БК РФ) – могут предоставляться;

в/ бюджетные инвестиции (ст.79 БК РФ) – могут предоставляться.

При этом необходимо помнить  о том, что первоначальные нормативы затрат индивидуализированы: субсидия рассчитывается исходя из фактически сложившихся расходов Учреждения (п.8 ст.31 ФЗ-83). Затем будет происходить их постепенная унификация по группам однопрофильных учреждений с учетом различных факторов.

• Упрощение операций по лицевым счетам бюджетных учреждений, открытым в Казначействе (финансовом органе).
• Операции со средствами бюджетных учреждений, полученными в виде Субсидий на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства, осуществляются:

а/ по субсидиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ):

- без предоставления  в Казначейство  (финансовый орган)  документов, подтверждающих возникновение  денежных обязательств;

- остатки неиспользованных  на начало финансового года средств используются на те же цели в следующем финансовом году (п.17 ст.30 83 - ФЗ).

б/ по иным целевым субсидиям:

- с представлением  в Казначейство (финансовый орган)  документов, подтверждающих возникновение  денежных обязательств;

- остатки неиспользованных на начало финансового года средств используются на те же цели при наличии потребности в них в соответствии с решением учредителя (п.18 ст. 30 83 -ФЗ).

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО  ПОЛОЖЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ 

УЧРЕЖДЕНИЙ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД.

1. Бюджетное учреждение является получателем бюджетных средств, за исключением бюджетных учреждений которые в соответствии с решением ФОИВа получают субсидию на выполнение государственного задания (ч. 19 ст. 33 Закона № 83-ФЗ) – на него распространяются: