Межбюджетные трансферты: понятие, формы, цели и условия предоставления

Тема: «Межбюджетные трансферты: понятие, формы, цели и условия предоставления»

1. Межбюджетные  трансферты: понятие и обоснование  их необходимости в Российской  Федерации

Для того чтобы федеративное государство могло предоставить своим гражданам равные возможности на всей территории страны, необходимо предусмотреть механизм, позволяющий компенсировать  нижестоящим бюджетам расходы на осуществление функций общегосударственного значения, решать проблемы бюджетно-налогового неравенства, сглаживать диспропорции, вызываемые цикличностью развития экономики. Рациональное распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ должно сочетаться с надлежащим механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации «межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации»¹.

Бюджетное выравнивание подразделяется на вертикальное и горизонтальное. Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. На вышестоящий уровень накладываются обязательства в том случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях регионов, вызванного территориальным фактором². Следовательно, к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Таким образом, межбюджетные трансферты - это средства, позволяющие  реализовать одну из важнейших функций  государственного регулирования в  бюджетной сфере - функцию бюджетного выравнивания.

В современной экономике  ни одно государство не может обойтись без распределения финансовой помощи субнациональному уровню бюджетной системы (в т.ч. и местным бюджетам) по причине дифференциации социально-экономического развития отдельных регионов и территорий. В российских условиях выбор форм и инструментов такого бюджетного регулирования является одной из наиболее значимых проблем.

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

• компенсировать нижестоящим бюджетам расходы на осуществление функций общегосударственного значения, превышающие имеющиеся у них источники доходов;
• влиять на проведение органами власти административных или политических реформ путем использования таких реформ в качестве условия для получения помощи³;
• решать проблемы бюджетно-налогового неравенства (корректировать горизонтальный дисбаланс);
• способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;
• служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

2. Формы межбюджетных трансфертов на разных уровнях бюджетной системы и их особенности

Основными видами межбюджетных трансфертов согласно Бюджетному кодексу РФ являются следующие:

• дотации – межбюджетные трансферты,  предоставляемые из бюджета вышестоящего уровня в нижестоящий бюджет в целях выравнивания показателя бюджетной обеспеченности до среднего (расчетного);
• субсидии – межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, непременным условием предоставления данной формы трансферта является долевое софинансирование целевых расходов;
• субвенции – целевые межбюджетные трансферты, предоставляемые только при условии передачи (делегирования) полномочий одним уровнем власти другому;
• иные межбюджетные трансферты – трансферты, установленные правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в дополнение к тем, которые предусмотрены бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таблица 1. - Формы межбюджетных трансфертов на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации

Данная таблица позволила  систематизировать данные о формах межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и выявить ряд отличий. Так, например, для бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов характерно предоставление отрицательных трансфертов – трансфертов бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы. Таким образом, из бюджетов субъектов Российской Федерации могут предоставляться субсидии федеральному бюджету, а из местных бюджетов - бюджету субъекта Российской Федерации.

Такой вид межбюджетных трансфертов, как дотации, традиционно ориентирован на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.

Дотации присущи следующие  особенности:

1. направления расходования средств заранее не определены;
2. средства используются на финансирование субнациональных полномочий;
3. софинансирование не требуется.

Распределение дотации субъектам Российской Федерации из федерального бюджета осуществляется «в соответствии с формализованной методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 г. №670 «О распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов российской Федерации», на основе оценки расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ исходя из уровня развития и структуры экономики, а также социально – экономический географических, климатических  и иных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления государственных и муниципальных услуг»⁴. Следовательно, можно сделать вывод об объективной природе базовых показателей, используемых для расчета объема данного вида межбюджетных трансфертов.

Субсидии, как и дотации, включаются в собственные доходы бюджета, являющегося их получателем. Они являются инструментом софинансирования бюджетных расходов и предназначены, в частности, для решения задач развития территорий.

Распределение субсидий целесообразно осуществлять с учетом приоритетов регионального и  муниципального развития, которые определены в соответствующих программах социально  – экономического развития. «При распределении  субсидий возможна ситуация взаимодополнения бюджетных расходов, если интересы субъекта Российской Федерации и муниципального образования согласованы, а выбранные на уровне субъекта Российской Федерации приоритеты поддержаны на муниципальном уровне и включены в программу социально – экономического развития муниципального образования»⁵. Субсидии  в этом случае позволяют более согласованно финансировать развитие территорий, так как предполагают долевое участие в финансировании субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

Особым видом субсидий являются «отрицательные трансферты».

На уровне субъектов Российской Федерации и местном уровне отрицательные трансферты являются средствами, которые перечисляются из бюджетов наиболее финансово стабильных и развитых муниципальных образований  в бюджет субъекта Российской Федерации, для дальнейшего их перераспределения между муниципальными образованиями, которые характеризуются недостаточным объемом налоговых и неналоговых доходов для финансирования своих полномочий.

Посредством субсидий, направленных на финансирование инфраструктурных проектов, стимулируется соответствующая деятельность региональных органов власти, направленная на разработку и предложение проектов и изыскание собственных средств для софинансирования расходов. «Через субсидии из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов осуществляется поощрение органов власти, достигших значимых результатов во внедрении новых механизмов функционирования и организации своей деятельности»⁶.

Таким образом, субсидиям как виду межбюджетных трансфертов свойственны следующие особенности:

• определенность направлений расходования средств;
• средства используются на финансирование субнациональных полномочий;
• указанные средства требуют софинансирования.

Цель предоставления субсидии - создание для их получателей равных условий по исполнению субсидируемого расходного полномочия.

Задачами предоставления субсидий можно назвать:

1. передача получателю минимально необходимых финансовых ресурсов для предоставления субсидируемой бюджетной услуги;
2. минимизация отклонений в уровне финансовых возможностей предоставления субсидируемой бюджетной услуги в публично – правовых образованиях;
3. стимулирование получателя к более экономному использованию собственных средств на предоставление субсидируемой бюджетной услуги.

Субвенции не включаются в состав собственных доходов бюджетов муниципальных образований и являются инструментом финансирования делегированных полномочий. При прочих равных условиях муниципальные образования заинтересованы в получении субвенций в меньшей степени, чем дотаций и субсидий, так как и дотации, и субсидии являются частью собственных доходов бюджета муниципального образования и, следовательно, расходуются в ходе реализации функций местного самоуправления.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям в условиях перераспределения полномочий с уровня субъекта РФ на муниципальный уровень. Отношения региона и муниципального образования в данном случае сходны со взаимоотношениями Федерации и субъектов РФ. «Делегирование полномочий происходит в случае, если имеется возможность их более эффективной реализации на соответствующем уровне государственной власти или местного самоуправления»⁷. Процесс распределения субвенций не является конфликтным для субъекта РФ и муниципального образования, если адекватно определены полномочия, их стоимость и своевременно переданы источники их финансирования.

Цель предоставления субвенции – повышение эффективности  предоставления бюджетных услуг, отнесенных к расходным обязательствам публично – правового образования, предоставляющего субвенцию.

Основными направлениями  предоставления субвенций из федерального бюджета в 2012 г. стали:

1. оплата жилищно – коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
2. полномочия в области содействия занятости населения;
3. реализация отдельных полномочий в области лесных отношений;
4. государственная регистрация актов гражданского состояния;
5. обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «почетный донор России»;
6. обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников ВОВ, ветеранов боевых действий;
7. осуществление отдельных полномочий в области водных отношений⁸.

Иные межбюджетные трансферты - трансферты, установленные правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в дополнение к тем, которые предусмотрены бюджетным кодексом Российской Федерации. Важно заметить, что они могут быть предоставлены:

1. бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (согласно ст. 132¹ Бюджетного кодекса);
2. местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации («местным бюджетам могут быть представлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций)»⁹ (согласно ст. 139¹ Бюджетного кодекса);
3. бюджетам поселений из бюджета муниципального района; в том числе это межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями (согласно ст. 142⁴  Бюджетного кодекса);
4. бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (согласно ст. 142⁵ Бюджетного кодекса).