3. Основы управления
государственным и муниципальным
кредитом и долгом
3.1 Государственный кредит в
современной России: особенности
и тенденции развития
Дадим характеристику современному состоянию
рынка государственного кредита
РФ. Деятельность России как кредитора
весьма ограниченна. В свое время
СССР был одним из активных кредиторов.
На сегодняшний день долги России
со стороны третьих стран составляют,
по различным оценкам, от 50 до 120 млрд.
долл. Как правило, нашими должниками
являются страны со слабо развитой
экономикой. Кредиты им во многом носили
характер экономической помощи. По
расчетам экспертов, возмещение их долга
может вылиться приблизительно в 25
млрд. долл. с рассрочкой выплат в 25--30
лет. История государственного долга
России насчитывает более двух веков.
Особое внимание специалисты уделяют
истории формирования внешнего долга
в силу его экономической и
политической значимости. История внешнего
долга Российской империи начинается
с первого займа на 7,5 млн. гульденов,
размещенного при императрице Екатерине
II в Голландии в 1769 г. для ведения
боевых действий против Турции. Хотя попытки
осуществить заимствования за границей
предпринимались еще в начале
XVIII в. императором Петром I, а через
несколько десятилетий и его
дочерью Елизаветой, но все они
закончились неудачей. 1769 год можно
считать отправной точкой появления
внутреннего долга, так как именно
и это время были выпущены в
обращение первые российские бумажные
деньги (ассигнации). К первому облигационному
внутреннему займу правительство
России прибегло лишь в 1809 г., чему в
немалой степени способствовала
внешнеполитическая ситуация. Голландия,
где до этого размещалось большинство
российских займов, была оккупирована
Францией. Финансовый рынок Европы
был расстроен в результате наполеоновских
войн. Размер дохода по внутренним займам
первоначально был определен
в 6% (и сверх того грация 1%), причем
и процент, и грация каждые 12 месяцев
выдавались на год вперед. Для большей
популярности облигации займа должны
были приниматься в залог по всем
подрядам и откупам, а также в
уплату казенных и таможенных сборов
в размере 1/5 платежа. Однако, несмотря
на высокую доходность и льготы,
заем не имел успеха.
Выпуск займов принадлежал к
компетенции царя и министерства
финансов, однако после своего первого
созыва Государственная дума приобрела
право утверждать каждый заем; при
этом условия займа определялись
правительством. Правительство Советской
России, отказавшись выплачивать
царские долги, практически не выходило
на рынок внешних заимствований
и осуществляло лишь внутренние займы.
Первые внешние заимствования Советский
Союз осуществил во времена хрущевской
«оттепели», но они были несущественны.
Перелом в политике внешних заимствований
в СССР наступил в 1985 г., после прихода
к власти М. С. Горбачева. В мае 1992 г. Россия
становится членом МВФ, который выдвинул
ряд экономических, финансовых, политических
и социальных требований, в частности
обязательство следования жесткой финансовой
политике, заключающейся в основном в
отказе от денежной эмиссии. По мнению
ряда специалистов, это привело к демонетизации
экономики, истощению внутренних источников
финансирования бюджетного дефицита,
что, в свою очередь, обусловило необходимость
внешних заимствований. Финансы: Учебник/
под ред. проф. В. В. Ковалева.- М.: ТК Велби,
Из - во Проспект, 2007.- с. 278 Современный
внешний долг России сложился вследствие
непростых политических и экономических
коллизий: распада СССР, нарушения сложившихся
хозяйственных связей, разногласий между
новыми государствами, возникшими на территории
бывшего СССР, в частности по поводу раздела
его внешних активов и пассивов и т. п.
В силу этих обстоятельств Россия, на долю
которой формально приходилось лишь немногим
более 60% всех долгов СССР Западу, приняла
на себя ответственность за всю сумму
советских долгов. С переоформлением задолженности
бывшего СССР общая сумма долга России
в 1991 -- 1995 гг. выросла почти в два раза.
Кроме того, унаследованные Россией долги
имели крайне неблагоприятную структуру.
Они состояли главным образом из краткосрочных
и среднесрочных кредитов, и их основная
масса подлежала погашению в 1992--1995 гг.
Существенная доля кредитов приходилась
на западные коммерческие банки - в кредитовании
СССР участвовало около 600 коммерческих
банков из 24 стран. Основная масса долгов
приходилась на банки шести стран - Германии
(крупнейший кредитор), Италии, США, Франции,
Австрии, Японии. И еще один усугубляющий
момент в силу централизации внешнеэкономических
связей главные источники валюты, требуемой
для оплаты долгов, рассредоточились между
негосударственными структурами, тогда
как ответственность по займам по-прежнему
сохранилась за центральной властью. В
результате кризиса 1998 г. был объявлен
отказ от выполнения обязательств, по
внешнему долгу бывшего СССР, что привело
к оттоку капитала из страны, значительному
падению инвестиционной привлекательности
вложений средств в российскую экономику
и признание высокими кредитных рисков.
В целом по долгу СССР России дважды предоставляли
отсрочку - в 1996 и 1998 г. В феврале 2000 г. завершились
переговоры с Лондонским клубом кредиторов
о списании более трети задолженности
СССР и переоформления оставшейся части
долга в еврооблигации со сроком погашения
30 лет. Реструктуризация позитивно повлияла
на инвестиционный имидж страны и послужила
одним из факторов повышения кредитного
рейтинга России, снизила долговую нагрузку
на ее бюджет. В то же время она привела
к новым условиям заимствований и удорожанию
долга -- теперь придется заплатить Лондонскому
клубу 42 млрд. долл. вместо первоначальной
суммы 32,6 млрд. долл. В 2000 г. страна выплачивала
текущие долги МВФ, Всемирному банку, осуществляла
платежи по еврооблигациям, реструктурированному
долгу Парижскому клубу кредиторов и проч.
В 2000 г. Россия полностью выполнила свои
обязательства перед Францией по погашению
«царских займов» согласно межправительственному
соглашению 1997 г. об окончательном урегулировании
взаимных финансовых и имущественных
требований, возникших до 9 мая 1945 г. Выполнялись
обязательства перед частными кредиторами,
продолжался обмен непогашенного третьего
транша облигаций внутреннего валютного
займа (ОВВЗ) на новые облигации. Свои обязательства
по обслуживанию внешней задолженности
выполнил ряд субъектов РФ. Своевременное
обслуживание внешнего долга стало возможным
вследствие улучшения макроэкономической
ситуации в стране и благоприятной конъюнктуры
на мировых сырьевых рынках. В целом сложилась
благоприятная тенденция к снижению доли
госдолга в валовом внутреннем продукте.
В конце 1998 г. Размер госдолга России превышал
годовой объем ВВП. Согласно бюджету на
2001 г., общий объем госдолга к концу 2001
г. должен снизиться до 72,4% ВВП; большая
часть сокращения придется на долю внешнего
долга, который составит 64,4% ВВП. Размер
государственного долга будет снижаться,
прежде всего, за счет сокращения номинального
долга, так как объемы погашения будут
также превышать размеры внешнего финансирования.
Этот процесс предполагается обеспечить
за счет изменения бюджетной политики.
Прежде всего, речь идет о принятии и исполнении
бездефицитного бюджета. Очевидно, что
в условиях дефицитной политики займы
неизбежны. Политика бездефицитного бюджета
позволит снизить нагрузку на бюджет и
экономику в целом, что важно для обеспечения
роста. Кроме того, согласно Бюджетному
кодексу РФ, все дополнительные доходы
будут направляться исключительно на
погашение государственного долга (в отличие
от предыдущих лет, когда бюджет предусматривал
возможность распределения дополнительных
доходов бюджета на погашение госдолга
и па формирование бюджета развития, на
промышленные инвестиции). Сокращение
госдолга предполагается за счет роста
ВВП и укрепления курса рубля. В этом случае,
согласно прогнозам правительства, в 2002
г. уровень внешнего долга будет меньше
60% ВВП, что считается нормальным уровнем
для цивилизованных стран. В 2003 г. Россия
вернется к докризисному уровню госдолга
-- около 50% ВВП. В случае дефицитного бюджета
даже в размере 1--2% достичь этого уровня
можно будет лишь к 2010 г. Эти тенденции
положены в основу политики в области
управления государственным долгом, изложенной
в Бюджетном послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию от 24
марта 2001 г. «О бюджетной политике на 2002
год». В этом документе отмечается, что
стратегия в области управления государственным
долгом остается важнейшим направлением
бюджетной политики. Целью ее должно быть
смягчение «пиков» платежей, улучшение
структуры долга, снижение стоимости его
обслуживания. Для этого рекомендуется
создать единую систему управления государственным
долгом на основе использования известных
в международной практике рыночных механизмов
для улучшения его структуры. Единая система
управления долгом должна включать всеобъемлющую
и унифицированную систему учета государственных
долговых обязательств, выработку и реализацию
единой стратегии управления государственным
долгом. Она должна обеспечивать соответствие
уровня государственного долга и его структуры
экономическим возможностям страны по
обслуживанию и погашению финансовых
обязательств; привлечение заемных средств
на максимально выгодных для страны условиях.
При этом отмечается, что программа внешних
заимствований, принимаемая в составе
федерального бюджета, нуждается в существенной
корректировке. В частности, предполагается
отказаться от доказавшей свою неэффективность
практики привлечения под государственные
гарантии иностранных связанных кредитов,
от кредитов международных финансовых
организаций на оказание консультативных
услуг. Важным условием эффективности
в области управления государственным
долгом, как части бюджетной политики,
является ее увязка с другими элементами
экономической политики государства,
прежде всего с ее денежно-кредитной частью.
В 2001 г. Правительство РФ и Банк России
подготовили программу бюджетной, денежно-кредитной
и структурной политики, получившую поддержку
международных финансовых организаций.
Россия вышла на новый этап сотрудничества
с МВФ, особенностью которого является
самостоятельная разработка экономической
программы и ее реализация без кредитов
МВФ. В то же время мониторинг экономической
политики России со стороны МВФ будет
продолжаться. Согласно правилам МВФ он
обязателен для тех стран, задолженность
которых Фонду превышает 100% их квоты в
МВФ; к их числу относится и Россия. Консультации
страны с экспертами Фонда должны проводиться
не реже одного раза в шесть месяцев (до
сих пор они проходили ежеквартально).
При сокращении внешних заимствований
Россия приняла ориентацию на выплату
внешних долгов. В марте 2001 г. Президентом
России был подписан Федеральный закон
от 24 марта 2001 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон «О федеральном
бюджете на 2001 год», который предусматривает
полную выплату долга Парижскому клубу
кредиторов в 2001 г. в соответствии с графиком,
установленным соглашениями о реструктуризации
1996 и 1999 гг. Согласно закону на выплату
внешнего долга направляются первые 41
млрд. руб. (немногим менее 1,4 млрд. долл.)
дополнительных доходов федерального
бюджета. Остальная часть дополнительных
доходов федерального бюджета будет распределена
поровну между непроцентными расходами
бюджета и выплатами по внешнему долгу.
Кроме платежей Парижскому клубу кредиторов
в 2001 г. производились выплаты задолженности
международным финансовым организациям,
выплаты по долгу Российской Федерации
другим зарубежным кредиторам, купонные
выплаты по семилетнему еврооблигационному
займу 1997 г., а также по десятилетним и
тридцатилетним еврооблигациям, выпущенным
в рамках реструктуризации задолженности
Лондонскому клубу кредиторов. Уточнены
также перспективы взаимоотношений России
с Всемирным банком. Все это позволит вернуть
России имидж добросовестного заемщика
и полноправного участника мирохозяйственных
связей, а также решать задачи экономического
и социального развития.
3.2 Управление государственным
кредитом и государственным долгом
Управление государственным кредитом
- одно из направлений финансовой политики
государства, связанное с обеспечением
этой деятельности в качестве заемщика,
кредитора и гаранта. Это совокупность
действий государства, связанных с обслуживанием
и погашением государственного долга,
выпуском и размещением новых займов,
поддержанием вторичного рынка долговых
обязательств, регулированием рынка государственного
кредита. Регулируют и осуществляют эту
деятельность Министерство финансов РФ
и Центральный банк РФ, которые определяют
общий объем бюджетного дефицита, объем
и характер займов, необходимых для его
финансирования, разрабатывают кредитную
политику и ее институциональное обеспечение.
Управление государственным кредитом
направлено на достижение экономических,
социальных и политических целей, которые
определяются тенденциями общественного
прогресса и современным состоянием
экономики страны. В числе основных
экономических целей -- обеспечение
экономической стабилизации и роста производства,
поддержание его конкурентоспособности
на мировом рынке; социальные цели подразумевают
обеспечение социальной стабильности
и социального прогресса; политические
цели формулируются исходя из идеи поддержания
стабильности функционирования политической
системы и обеспечения национальной безопасности.
Достижение этих целей в немалой степени
связано с управлением государственным
долгом, в особенности внешним, состояние
которого, как показывает мировая практика,
во многом определяет не только экономическую
независимость страны, но и сохранение
ее национального суверенитета, что особенно
актуально и для современной России.
Соответственно определяются и
ранжируются задачи, которые предназначена
решить система управления государственным
кредитом в России переходного периода:
(а) минимизация стоимости долга
для заемщика;
(б) эффективное использование
привлеченных средств, создание
соответствующей системы учета
и контроля;
(в) усиление инвестиционного
характера займов;
(г) регулирование объемов заемных
обязательств государства и поддержание
их курса;
(д) привлечение средств на самых выгодных
для эмитента условиях;
(е) определение приоритетов
кредитной политики государства,
обеспечение своевременного возврата
предоставленных кредитов.
В системе действий по управлению
государственным кредитом важнейшим
является обслуживание и погашение
государственного долга, поскольку
все затраты такого рода осуществляются
за счет бюджетных средств, создавая
для него дополнительную нагрузку,
а несвоевременность выплат ведет
к увеличению суммы долга за счет
штрафных санкций. Лишь в случае инвестиционных
займов обслуживание и погашение
обязательств осуществляются за счет
доходов от проекта.
Основная задача управления государственным
долгом России - изменение долговой стратегии
и переход от курса на отсрочку платежей
к курсу на сокращение долга. В силу сложившихся
обстоятельств в наибольшей степени это
относится к внешнему долгу. И здесь целесообразно
обратиться к современному мировому опыту
конверсионных финансовых методов урегулирования
внешней задолженности, как наиболее гибких
и адекватных современному состоянию
и кредитным возможностям России. Финансовый
механизм конверсионной схемы состоит
в ликвидации части внешней задолженности
путем ее обмена на национальные активы
- национальную валюту, облигации, акции,
товары, финансовые активы и т. п. Наиболее
приемлемым для России могут быть следующие
варианты:
1. Долг в обмен на экспорт.
Имеется в виду не сырьевой
экспорт, а экспорт готовой
продукции. Этот вариант позволяет
поддержать конкурентоспособные
производства в стране, развивать
экспорт, осваивать новые рынки
сбыта, а следовательно, сохранять рабочие
места, обеспечивать поступление налогов
и погашение долгов, а также финансирование
инвестиций. Важно поддерживать отрасли,
имеющие значительный экспортный потенциал
(космическая, алюминиевая, авиационная
промышленность и др.), которые уже сейчас
выпускают продукцию, соответствующую
мировым стандартам и могут способствовать
росту экономики в целом.
2. Долг в обмен на собственность.
Этот вариант проводится, как
правило, в рамках программы
приватизации, а также предполагает
обмен долговых обязательств
на акции приватизируемых предприятий
и привлечение стратегических
инвесторов. В этом случае важно
провести оценку стоимости отечественных
предприятий в соответствии со
стандартами мирового рынка, а
обмен долговых обязательств
на акции должен осуществляться
по выгодному для России курсу.
Важно определить также доли
акций (компаний) в собственности
при конверсии долга.
3. Долг в обмен на налоги. В
этом случае предполагается законодательное
установление таких налоговых
льгот для инвесторов -- держателей
внешнего долга, которые побудили бы их
к инвестициям. Разрешение на конверсию
должно предоставляться только при осуществлении
инвестиций, важных для экономики России.
В этом случае внешний долг будет погашаться
за счет будущих доходов.
4. Выплата процентных платежей
по внешнему государственному
долгу в местной валюте. Этот
вариант используется в мировой
практике в отдельных случаях.
Выплаты осуществляются по привлекательному
для кредиторов курсу, но перевод
денег в счет процентных платежей
осуществляется на специальные
инвестиционные счета в отечественных
банках, причем средства с этих
счетов могут быть направлены
только для осуществления прямых
инвестиций в экономику должника.
Все иные манипуляции с такого
рода средствами и доходами
от этих инвестиций могут осуществляться
лишь по истечении установленного
в договоре конверсии срока
(как минимум -- через год).
5. Долг в обмен на наличные.
Предполагает выкуп долга с
дисконтом на вторичном рынке
внешних долговых обязательств.
В этом случае уменьшается
номинальный долг и имеет место
экономия на будущих процентных
выплатах. Процедура этой операции
такова: правительство назначает
агента, обладающего достаточным
опытом по купле-продаже внешних
долгов (как правило, это крупный
коммерческий банк) и устанавливает
дисконт к номиналу долга, согласно
которому оно готово выкупить
у агента купленные им долги.
6. Реструктуризация долга. Этот
способ регулирования задолженности
весьма распространен в современных
условиях. Под реструктуризацией
понимается погашение долговых
обязательств с одновременным
осуществлением заимствований (принятием
на себя других долговых обязательств)
в объемах погашаемых долговых
обязательств с установлением
иных условий обслуживания долгов
и сроков их погашения. Реструктуризация
долга может быть осуществлена
с частичным списанием (сокращением)
суммы основного долга. Многие
из описанных приемов нашли применение
при выводе России из дефолта 1998 г. В частности,
можно упомянуть о таких методах, как:
(а) реструктуризация облигационных
займов в облигации с более
поздним сроком погашения;
(б) ведение переговоров с
кредиторами с целью отсрочки
платежей;
(в) использование различных
схем взаимозачетов для снижения
задолженности по займам;
(г) привлечение кредитов банков
для платежей по облигациям;
(д) прием облигаций в счет налоговых
платежей, в обмен на жилищные сертификаты
и т. п.;
(е) выкуп своих обязательств
с дисконтом;
(ж) досрочный выкуп своих
обязательств.
Под управлением государственным
долгом понимается совокупность действий
государства в лице его уполномоченных
органов по регулированию величины,
структуры и стоимости обслуживания
государственного долга. Цель управления
государственным долгом -- нахождение
оптимального соотношения между потребностями
государства в дополнительных финансовых
ресурсах и затратами по их привлечению,
обслуживанию и погашению. В основу управления
государственным долгом положены следующие
принципы:
* безусловность -- обеспечение точного
и своевременного выполнения обязательств
государства перед инвесторами и кредиторами
без выставления дополнительных условий;
* единство учета -- учет в процессе
управления государственным долгом всех
видов ценных бумаг, эмитированных федеральными
органами власти, органами власти субъектов
федерации и органами местного самоуправления;
* единство долговой политики --
обеспечение единого подхода в политике
управления государственным долгом со
стороны федерального центра по отношению
к субъектам федерации и муниципальным
образованиям;
* согласованность - обеспечение максимально
возможной гармонизации интересов кредиторов
и государства-заемщика;
* снижение рисков - выполнение всех
необходимых действий, позволяющих снизить
как риски кредитора, так и риски инвестора;
* оптимальность - создание такой структуры
государственных займов, чтобы выполнение
обязательств по ним было сопряжено с
минимальными затратами и минимальным
риском, а также оказывало наименьшее
отрицательное влияние на экономику страны;
* гласность - предоставление достоверной,
своевременной и полной информации о параметрах
займов всем заинтересованным в ней пользователям.
Управление государственным долгом,
как и всякое управление, имеет
четыре составляющие: прогнозирование,
планирование, анализ и контроль. Однако
эти функции управления могут
быть конкретизированы применительно
к государственному долгу. Понятие
управления государственным долгом
может рассматриваться в широком
и узком смысле. Управление государственным
долгом в широком смысле предполагает:
. формирование политики в отношении
государственного долга;
. определение основных показателей
и предельных значений государственной
задолженности;
. определение основных направлений
воздействия на микро- и макроэкономические
показатели;
. определение приоритетных направлений
использования привлеченных ресурсов
и т.д.
Политика в отношении государственного
долга и его верхний предел
определяются законодательными органами
власти, а оперативное управление
им осуществляет исполнительная власть.
Управление государственным долгом
в узком смысле предполагает определение
условий выпуска, обращения и
погашения конкретных государственных
ценных бумаг. Еще более узкая
трактовка управления государственным
долгом предполагает регулирование
состава и структуры совокупного
государственного долга при его
неизменной величине.
Заключение
Государственный и муниципальный
кредит представляют собой отношения,
по которым Российская Федерация, субъект
РФ или муниципальное образование
являются кредиторами или заемщиками.
Функции государственного и муниципального
кредита непосредственно вытекают
из его сущности. Как элемент финансовой
системы, государственный кредит выполняет
распределительную, регулирующую и
контрольную функции.