Государственный финансовый контроль, содержание и основные проблемы организации

После завершения финансового года Счетная  палата начинает подготовку к упомянутой третьей, заключительной, фазе — комплексной  документальной ревизии уже исполненного бюджета, которая осуществляется на основании норм и положений статей 2, 9 и 11 Закона о Счетной палате РФ. Цель ревизии — на строго документальной основе установить фактическое исполнение закона о федеральном бюджете В этой связи определяются объем и структура поступивших доходов и заимствований (по всем источникам), а также осуществленных расходов федерального бюджета (по разделам и подразделам функциональной классификации, по ведомственной структуре расходов, на финансирование программной части федерального бюджета); источники финансирования дефицита федерального бюджета Проверяются законность, целевое назначение и эффективность финансирования и использования средств федерального бюджета и операций с ними в ходе его исполнения; состояние организации, учета и отчетности исполнения федерального бюджета.

Ревизия предусматривает сплошной охват, изучение, проверку и сверку всех платежных  документов по остаткам, приходу, заимствованию  и расходу средств федерального бюджета на проверяемых объектах. В ходе ревизии анализируются  лицевые счета Минфина России и его Главного управления федерального казначейства, расчетно-денежные и  иные документы по исполнению федерального бюджета в Банке России и в  иных финансово-кредитных учреждениях. Параллельно проводятся контрольные  мероприятия во всех департаментах  Минфина России и во всех министерствах, ведомствах и иных субъектах ведомственной  структуры федерального бюджета, а  также — выборочно — в отдельных  казначейских территориальных управлениях  и отделениях.

Информационной  основой контрольных мероприятий, осуществляемых в ходе ревизии исполнения федерального бюджета, являются, во-первых, федеральные законы и иные нормативные  и правовые акты, регулирующие бюджетные  отношения. Во-вторых, — база данных Счетной палаты, сформированная посредством  обработки всех ставших основанием для операций со средствами федерального бюджета первичных платежных  документов, полученных из Минфина  и Банка России, а также от иных участников бюджетного процесса, база данных отчетности, исходя из которых составляется отчет Минфина России об исполнении федерального бюджета. В-третьих, — первичные платежные документы, банковские выписки по проведенным операциям, данные бухгалтерского учета, отчеты (оперативные, ежемесячные и годовые) министерств, ведомств и организаций, участвующих в исполнении федерального бюджета.

Итоги ревизии служат основным материалом для подготовки Счетной палатой  заключения на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий год. Анализ и сопоставление информации, полученной в течение трех лет разными методами и на основе сочетания разных форм контроля, позволяют дать максимально достоверное заключение на отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета. Это заключение и является итоговым документом всей деятельности Счетной палаты в рамках единого трехлетнего контрольного цикла.

В структуре Счетной палаты функционирует  специальная аудиторская служба, осуществляющая контроль за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью, за эффективностью и целесообразностью ее использования.

Объектами контроля за использованием федеральной  собственности являются прежде всего государственные предприятия и учреждения, хозяйственные общества и товарищества с долей участия Российской Федерации, федеральная недвижимость и зарубежная собственность. В отношении госпредприятий и учреждений речь идет о контроле за: 1) наделением и использованием имущества, в том числе за учредительной деятельностью; 2) эффективностью и целесообразностью распоряжения недвижимым имуществом; 3) распределением прибыли и перечислением части доходов государственных предприятий в федеральный бюджет. Проводится также экспертиза уставных документов и контрактов с руководителями предприятий, в том числе в аспектах их ответственности за результаты работы и соблюдения порядка принятия решений относительно госимущества. [21, с. 4]

Эффективность и целесообразность деятельности госпредприятий оцениваются исходя из интересов  государства (стратегических, финансово-экономических, инвестиционных, социальных и др.) применительно  к каждому предприятию. Налаживанию  действенного контроля препятствует отсутствие полного реестра государственных  унитарных предприятий, который  должен, в частности, содержать информацию об их активах и основных результатах  финансово-хозяйственной деятельности.

Применяемые методы контроля за эффективностью управления пакетами акций, долями (паями) Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ зависят от степени участия государства (с этой точки зрения выделяются хозяйственные общества и товарищества с долями участия государства более 50%, в 25—50% и менее 25%, а также с использованием специального права «Золотая акция»). Здесь прежде всего проводится экспертиза учредительных и уставных документов и анализируется ведение реестра акционеров. Контролю подлежат: 1) работа представителей государства в органах управления рассматриваемых предприятий; 2) эффективность и целесообразность учредительной деятельности и кредитной политики последних; 3) изменения их уставов и уставных капиталов; 4) реализация задач государства в работе хозяйственных обществ и товариществ. Особое внимание уделяется контролю за распределением прибыли, в том числе за начислением дивидендов на госпакет акций и капитализацией части прибыли обществ. А главные государственные приоритеты, принимаемые во внимание при определении эффективности управления пакетами акций, равно как и в установлении самой необходимости их закрепления в федеральной собственности, таковы: а) выполнение хозяйственными обществами и товариществами функций поддержания национальной безопасности и обороноспособности; б) осуществление социальных программ; в) регулирование естественных монополий; г) реструктурирование предприятий и создание вертикально интегрированных структур; д) привлечение инвестиций и улучшение финансово-экономических показателей.

Контроль  за распоряжением федеральной собственностью в первую очередь включает проведение проверок целесообразности и законности принятия решений об отчуждении государственного имущества, соблюдения органами приватизации предусмотренных законодательством процедур подготовки и осуществления продаж федеральной собственности, в том числе развертывания предпродажной подготовки (включающей аудит, определение начальной цены продажи независимым оценщиком и т.п.). В более нюансированном плане госконтроль за распоряжением федеральной собственностью касается: 1) целесообразности выбора объектов приватизации и ее конкретных параметров (таких, как величина отчуждаемых пакетов акций, способ приватизации и ее сроки, начальная цена приватизируемого имущества и др.); 2) характеристики участников аукционов и конкурсов по продаже государственной собственности, а также соответствующих финансовых консультантов и оценщиков; 3) степени легитимности и достоверности источников средств, направляемых на оплату приватизируемого имущества. [21, с. 7]

Глава 3. Пути повышения эффективности  государственного финансового контроля

3.1 Оценка эффективности  государственного финансового контроля

Эффективность финансового контроля — сложная  экономическая категория. Она характеризуется  определенными критериями и показателями.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности  управленческой  деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления  результатов намеченным  целям, степень  приближения результата к цели с  одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и  т. д.). С учетом этого положения критерием  эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для  государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части  федерального  бюджета и экономия средств в его расходной части. [15, с. 3]

Конечный  результат, т. е. совокупность объективных  последствий финансового контроля, — это главный критерий определения  его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции  на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.

Однако  результаты финансового контроля будут  неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в  проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или  меньшими и должны соизмеряться с  его результатами. В этой связи  одним из критериев эффективности  финансового контроля является его  экономичность. [15, с. 6]

Структура эффективности финансового контроля состоит из двух частей: во-первых, это  макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

-  экономический эффект.

Социальный  эффект финансового контроля проявляется  в том, что по его результатам  применяются меры к лицам, допустившим  нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение  к уголовной ответственности. Кроме  того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что  по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной  палатой, предлагаются и реализуются  меры по улучшению структуры  федеральной  исполнительной власти, в результате  повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или  создаются новые, необходимые  для  экономики, повышается оперативность  управления. 

Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов  федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных  и  внебюджетных средств, повышения рентабельности производства,  снижения себестоимости  продукции и  т.д.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля — это соотношение экономических  результатов исполнения представлений  и предписаний (возврат средств в федеральный  бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля. [15, с. 8]

Количественная  оценка макроэкономической эффективности  финансового контроля может быть определена по следующей формуле:

, (1)

где Ээф — экономическая эффективность;   Эс — денежное выражение социального эффекта;  Эо — денежное выражение организационного эффекта;   Ээ — денежное выражение экономического эффекта;  З — затраты на содержание органа финансового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно  и в денежной форме,  поэтому  в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической  эффективности:

, (2)

где Эб — средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет; Эс — средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля  рассчитывается по формуле:

 (3)

3.2 Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

В настоящее время работа органов  государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого  взаимодействия. И связано это  в первую очередь с тем, что  не сформирована целостная система  контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый  подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового  контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки  зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в  единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует  самостоятельно, либо подчиняется Счетной  палате или Генеральной прокуратуре  РФ. [5, с. 61]

Усиление  роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

По  поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно  выступают против создания жестко иерархической  соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным  органом. Они считают, что «системность»  вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности  по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать  на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение  между элементами централизации  и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части  научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.