Функции финансов

В начале нового века и нового этапа реформирования экономики Беларуси явно обозначилась потребность в поисках и активизации новых, современных функций и инструментария государственного воздействия и регулирования социально-экономического развития страны. Определенное сужение сферы государственного воздействия на экономику обусловило поиск и переход к адекватным рыночной среде способам использования ресурсов, особенно государственных. Ключевыми функциями государства становятся стратегически обеспечивающие и контрольные формы воздействия на эффективность воспроизводственного процесса. Сегодня традиционные государственные функции испытывают трансформационные процессы, адаптируясь к новым условиям.

Серьезным недостатком действующего механизма бюджетно-финансового контроля является отсутствие специализации контрольных органов. Очевидно, что должностные лица органов Комитета государственного контроля, санкционирующие расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, не владея детальной информацией о специфике деятельности различных бюджетных учреждений, не способны содержательно анализировать поступающие к ним расходные документы. Причем даже если штаты органов КГК и Минфина в перспективе расширятся настолько, чтобы появится возможность существенно сократить число бюджетополучателей, обслуживаемых одним чиновником, проблема будет решена не вполне, так как такой контроль все же будет носить нерегулярный и внешний характер.

По вышеизложенным причинам в международной практике внешний финансовый контроль обычно дополняется внутренним. Например, в США помимо General Accounting Office (GAO) - аналога белорусского Комитета государственного контроля - и Department of the Treasury (DOT) - Казначейства - действует Office of The Inspector Generals (OIG). Этот орган, как и GAO, подотчетен Конгрессу. Генеральные инспектора в крупные правительственные агентства назначаются Президентом (в некоторые из них - с согласия Сената). Такие инспектора действуют практически во всех правительственных агентствах [7, c. 62].

Функции генеральных инспекторов заключаются в постоянном мониторинге правительственных агентств, при которых они состоят. Полномочия инспекторов включают традиционный аудит, индивидуальные уголовные расследования, оценку программ, анализ ведомственной политики. Для исполнения возложенных на них полномочий инспектора имеют полный доступ ко всей необходимой информации в своих агентствах, однако им запрещено вмешиваться в текущую деятельность последних. Свои доклады (текущие полугодовые и срочные) инспектора представляют главам агентств, при которых они состоят. Глава агентства обязан направить доклад (в течение 30 дней для полугодовых и 7 дней для срочных докладов) в Конгресс без каких-либо изменений. При этом он вправе приложить к докладу свои комментарии. Таким образом, генеральные инспектора являются единственными среди назначаемых Президентом в правительственные агентства чиновников, которые вправе напрямую обращаться к Конгрессу без необходимости в предварительной проверке со стороны OMB.

Хотя генеральные инспектора могут быть отстранены от должности Президентом, их независимость обеспечивается правом самостоятельного найма ассистентов и прочего персонала OIG. Они также имеют свободу проводить те проверки и расследования, которые они считают необходимыми.

Помимо GAO и OIG, правительственные агентства имеют своих внутренних бухгалтеров и аудиторов, хотя, естественно, независимость таких внутренних контролеров от руководителей правительственных агентств условна. Наконец, правительственные агентства вправе нанимать внешних аудиторов для проведения проверок. Причем отчеты таких внешних аудиторов как правило открыты для GAO и OIG.

В перспективе представляется желательным учредить аналогичный OIG институт специализированного финансового контроля, осуществляемого на постоянной основе, и в Беларуси. Пока же в качестве компромиссной меры можно предложить повысить квалификационные требования и степень ответственности бухгалтерских кадров бюджетных учреждений.

Так, возможно предложить к внедрению институт бюджетного бухгалтера, введение которого несомненно содействовало бы укреплению бюджетной дисциплины. Под бюджетным бухгалтером подразумевается бухгалтер бюджетного учреждения.

Бюджетный бухгалтер призван обеспечить целевое  использование бюджетных средств согласно утвержденной смете доходов и расходов и нес полную ответственность  за  ненадлежащее  исполнение  возложенных на него обязанностей. Следует предусмотреть такие нормы, как например:

— норма о том, что прием    на   работу   и  увольнение бюджетного бухгалтера  осуществляется  по согласованию с органами Минфина;

— норма о том, что обязательным   условием приема на работу бюджетного бухгалтера является аттестат,  выдаваемый  Министерством финансов Беларуси;

— норма о том, что кроме оснований, предусмотренных трудовым законодательством, причиной для увольнения бюджетного бухгалтера служит представление руководителя органа казначейства. Причем при наличии представления данного органа Министерство финансов должно рассмотреть вопрос о целесообразности аннулирования выданного этому бухгалтеру квалификационного аттестата.

Спорным является вопрос о праве КГК самостоятельно применять санкции за бюджетные правонарушения. В международной практике подобные полномочия представляются органам финансового контроля, образуемым законодательной властью, не всегда. Например, General Accounting Office США  не вправе налагать санкции за обнаруженные правонарушения, но докладывает о них Конгрессу, который в свою очередь сообщает о них Департаменту юстиции [10, c. 18]. В пользу такого решения вопроса можно привести аргумент о том, что параллельное существование нескольких юрисдикционных органов при отсутствии иерархии между ними может привести к вынесению противоречивых решений по одному и тому же делу, препятствовать выработке единообразной правоприменительной практики.

Кроме того, в целях усиления роли КГК в осуществлении финансового контроля следует внести следующие изменения в законодательство:

— предусмотреть обязанность органов, исполняющих республиканский бюджет (Минфина и казначейства), представлять по запросам КГК информацию об осуществляемых ими операциях со средствами бюджета и любые виды финансовой отчетности, получаемые ими от бюджетополучателей. Установить сроки осуществления и ответственность за неисполнение этой обязанности.

— Ввести в перечень бюджетных правонарушений,  предусмотренный Бюджетным кодексом, такое правонарушение как неисполнение предписаний КГК или несоблюдение порядка и сроков рассмотрения представлений Комитета.

Развитие системы бюджетно-финансового контроля требует дальнейшего укрепления и совершенствования предварительного, текущего и последующего контроля за своевременным и целевым использованием средств республиканского и местного бюджетов, а также за эффективным использованием имущества, находящегося в республиканской и коммунальной собственности. 

В ближайшие несколько лет необходимо будет организовать работу по созданию в большинстве министерств, агентств, комитетов сильных служб внутреннего контроля. Одновременно необходимо законодательно утвердить уполномоченные Правительством Республики Беларусь государственные органы, осуществляющие внутренний контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов с центральной функциональной ролью в части разработки, внедрения методической базы и обучения. 

Тогда в стране появится возможность перехода от смешанной системы внутреннего контроля к децентрализованной при сохранении централизации методической базы, обучения и контроля гарантии качества. 

Особое внимание следует уделить стандартам контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, которые по своей сути являются нормативными документами, содержащими основные принципы проведения контроля, определяющие требования к контролю. В связи с разделением государственного контроля на внутренний и внешний стандарты контроля будут различными. Поэтому необходимо определить уполномоченные органы, ответственные за их разработку и утверждение [10, c. 19]. 

Стандарты внешнего контроля за исполнением республиканского бюджета будут разрабатываться и утверждаться КГК.  Стандарты внешнего контроля за исполнением местных бюджетов, внутреннего контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов будут разрабатываться уполномоченным Правительством Республики Беларусь государственным органом, а утверждаться КГК. 

Изложенное выше подтверждает необходимость создания единой методологической базы и совершенствования информационной системы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов с учетом внедрения методов бюджетного программирования, интегрирования информационных систем государственных органов управления в области контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов. 

Своевременным является дополнение Бюджетного кодекса разделом "О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов", предусмотрев дальнейшее расширение действующих полномочий, задач и функций Счетного комитета, в том числе в части проведения экспертно-аналитической работы, обеспечения КГК, а также государственными органами, уполномоченными Правительством Республики Беларусь, комплексной системы контроля за исполнением соответственно республиканского и местных бюджетов в пределах их полномочий, прав и обязанностей. 

Законодательно необходимо закрепить следующие положения. 

Четко определить объекты контроля исполнения республиканского и местных бюджетов. По видам контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов подразделять на внешний и внутренний. 

Внешний контроль - контроль за исполнением Правительством Республики Беларусь республиканского бюджета и местными исполнительными органами - местных бюджетов, осуществляемый независимыми по отношению к ним государственными органами. 

Внутренний контроль - контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, осуществляемый соответственно Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными органами. 

Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета осуществляет внешний контроль исполнения республиканского бюджета и разрабатывает предложения по совершенствованию системы внутреннего контроля. Уполномоченные Правительством Республики Беларусь государственные органы осуществляют внутренний контроль за использованием средств республиканского бюджета и внешний контроль на соответствие за исполнением местных бюджетов. 

Ведомственный контроль государственных органов и учреждений за целевым и эффективным использованием бюджетных средств является частью внутреннего (административного) контроля. 

Определить типы контроля, а именно: 

— контроль на соответствие - оценка степени соответствия деятельности объектов контроля требованиям нормативных правовых актов Республики Беларусь об исполнении республиканского и местных бюджетов; 

— контроль финансовой отчетности - оценка достоверности, обоснованности и своевременности предоставления финансовых отчетов объектами контроля; 

— контроль эффективности - оценка степени достижения установленных бюджетным законодательством целей бюджетных программ объектами контроля при использовании денег республиканского и местных бюджетов. 

Уполномоченный Правительством государственный орган также осуществляет внутренний контроль по всем трем типам контроля, дает оценку ведомственному контролю, установленному в государственных учреждениях и представляет материалы ревизий и проверок в Комитет государственного контроля.  Методологическое руководство деятельностью органов внешнего контроля за исполнением местных бюджетов осуществляет КГК.  Методологическое руководство деятельностью органов внутреннего контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов осуществляет уполномоченный Правительством государственный орган. 

Необходимо расширить и укрепить связи с международной и азиатской организациями высших аудиторских институтов - INTOSAI и АSОSАI, а также с международными организациями, осуществляющими в Республике Беларусь близкие целям и задачам проекты и программы - ПРООН, Всемирного Банка и другие. Это позволит обеспечить доступ к современным методам контроля, необходимым информационным ресурсам, решить вопросы обучения и повышения квалификации сотрудников органов государственного финансового контроля и, в определенной степени, их технического переоснащения.

Следует организовать регулярный выпуск бюллетеней с публикацией материалов о задачах и результатах бюджетно-финансового контроля, методических, нормативно-правовых и других документов [16, c. 117].  

Государственный финансовый контроль является одним из инструментов наблюдения за реализацией тех функций, которые связаны с социально-экономической ответственностью государства. Речь идет о финансовом обеспечении и регулировании социально-значимых потребностей в обществе; государственном финансовом обеспечении потребностей развития общества; функционировании государства как активного участника рыночных отношений в лице принадлежащих ему и находящихся под его контролем экономических субъектов. В современных условиях появилась реальная необходимость изменении экономической роли белорусского государства, отдельных его функций, в частности, контрольно-надзорных.

3 ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ ФУНКЦИЙ ФИНАНСОВ

Большинство экономистов (Б.М. Федосов, Д.А. Аллахвердян, Л.А. Дробозина, С.Я. Огородник, В.М. Родионова) считают, что финансам присущи две функции — распределительная и контрольная. В то же время в литературе можно найти утверждения, что финансам свойственны и другие функции: оперативная, перераспределительная, воспроизводственная и др.[5, c. 27].