Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений

Ряд ученых отождествляет понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве их содер-жательный смысл автоматически одинаков [59, с. 138]. В качестве обоснования такой позиций приводится факт наличия субфедерального уровня государственной власти, что предполагает его более значительную самостоятельность (по сравнению с муниципальным уровнем) в области регулирования бюджетных правоотношений. Так, Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов» [80]. Романовский М.В. определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [101, с. 45]. Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма [127, с. 38]. 
Игудин А.Г., поддерживая по существу вышеназванную позицию, дополняет характеристику предмета межбюджетных отношений целью их организации. Он определяет бюджетный федерализм как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграничен-ных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децен- трализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований» [89, с. 3]. В последующих своих публикациях Игудин А.Г. при- 
водит более полное определение данного понятия: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований» [88, с. 7]. Последнее определение бюджетного федерализма вносит существенное уточнение как в предмет отношений между органами власти, так и в механизм обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, делая акцент в государственной политике на ее бюджетно-налоговый аспект. 
Вышеприведенные трактовки бюджетного федерализма по существу повторяют формулировку, имевшую место в статье «Основы бюджетной системы Российской Федерации» проекта Бюджетного кодекса РФ и определявшую, что в основе бюджетной системы лежит федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм трактовался как отношения между органами государственной власти Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. 
Однако определение бюджетного федерализма до стадии действующей нормы права не дошло. В Бюджетном кодексе РФ, принятом в июле 1998 г., статьи, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты; в нем рассматривается только система межбюджетных отношений. 
Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отноше-ний, что принципиально верно, т.к. соответствует составу бюджетной системы федеративного государства. Птицын В.И. характеризует бюджетный федерализм как «отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы» [123, с. 10]. Аналогична позиция Подпориной И.В., которая считает, что бюджетный федерализм - это «форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации» [115, с. 17]. Лавров А., 
Дадашев А.З. и Черник Д.Г. понимают бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» [102, с. 21; 75, с. 144]. Со- моев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах» [133]. 
Однако, в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений как к бюджетному федерализму, так и к механизму перераспределения бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения имеют место в любой бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована, и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней. 
Ряд авторов бюджетный федерализм считают синонимом межбюджетных отношений государства федеративного типа, другие же отождествляют с межбюджетными отношениями любого типа государства (как федеративного, так и унитарного). Так, Богачева О. В. рассматривает бюджетный федерализм как «экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом» [57, с. 32]. 
Действительно, понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характери-стики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти. Взаимодействие государственной и местной власти в унитарных государствах не следует представлять упрощенно как взаимодействие в рамках двухуровневой структуры, в которой органы местного самоуправления напрямую сообщаются с органами центральной власти. Такая ситуация тем более невозможна в крупных странах, в которых число муниципальных образований исчисляется тысячами и десятками тысяч. Эффективная организация власти, как любой сложной системы, требует структурирования, разграничения полномочий и установления иерархии между ее уровнями.

Местное самоуправление в унитарных государствах, равно как и в федеративных, построено по иерархичной схеме, учитывающей административно- территориальное деление страны, которое в значительной степени определяет территориальную организацию власти. Местное самоуправление является многоуровневым, каждый из уровней выполняет возложенные на него полномочия. Так, в Великобритании в 70-х годах ХХ века была проведена реформа, в результате которой вместо трехзвенной стала действовать двухзвенная модель 
местного самоуправления. Местные органы власти были укрупнены и сформированы в графствах и округах, что привело к улучшению состояния их финансов. В Российской Федерации с 2006 года в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также должны быть выделены два уровня муниципальных образований. 
По замечанию А.Барберы, «различие между федеративными и унитарными государствами становится все менее четким. В первых идут процессы централизации, во вторых - децентрализации, и именно «государство регионов» выглядит оптимальным. Если взять результаты регионализации в Испании, то сразу заметно, что рамки автономии, отведенной местным сообществам, значительно шире возможностей, скажем, австрийских «земель», хотя Австрия формально является федеративным государством. В действительности существует широкая гамма вариантов... Крайних вариантов, связанных с максимумом цен-трализации и децентрализации, стараются избегать» [120, с. 76]. 
Тем не менее, представляется нецелесообразным считать подлинно федеративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государствах, поскольку независимо от степени их децентрализации в них отсутствует субфедеральный уровень государственной власти, дополняющий государственные полномочия федерального центра и в ряде случаев составляющий ему конкуренцию по их выполнению. Поэтому предпочтительнее действие бюджетного федерализма ограничить рамками федеративного государства, важнейшей особенностью которого является взаимодействие относительно самостоятельных уровней государственной власти, тогда как унитарное государство характеризуется одним уровнем государственной власти. 
Таким образом, проанализировав различные точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие - как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвертые - как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций. 
Так, по мнению Игудина А.Г. сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа: 
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; 
сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и пере- 
распределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе; 
высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории; 
активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения [88, с. 6]. 
Лавров А. к принципам бюджетного федерализма относит следующие: 
самостоятельность бюджетов разных уровней; 
законодательное разграничение бюджетной ответственности и расход-ных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; 
соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); 
нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; 
наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики [102, с. 21]. 
По мнению Поляка Г.Б., бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах: 
законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления; 
обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций; 
обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; 
наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов; 
самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представи-тельным органом власти и т.д. [62, с. 25]. 
Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного федерализма в целом совпадают. Все они особо выделяют законодательное разграничение доходных и расходных полномочий; самостоятельность бюджетов различных уровней, дающую право на закрепление собственных источников доходов, самостоятельное определение расходования средств, недопустимость изъятия дополнительных доходов в вышестоящие бюджеты; использование системы бюджетного регулирования, основывающейся на формализованных и прозрачных процедурах. 
Бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах: 
на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию; 
на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий; 
на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов. 
Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть дополнены следующими: 
применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований; 
компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти; 
взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; 
наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

Изменения, внесенные Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в принципы бюджетной системы, в определенной степени ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений. В частности, содержание принципа единства бюджетной системы дополнено существенной характеристикой: предусмотрен «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ», что соответствует распространению единой методологии на всю совокупность межбюджетных отношений, в т.ч. и на отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, значительно усилен принцип самостоятельности бюджетов за счет введения ограничений по установлению расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов нескольких уровней бюджетной системы или без определения бюджета; по принятию решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджета без соответствующей компенсации. Одновременно определена ответ-ственность органов власти за самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджета. 
Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различными авторами, можно согласиться с позицией Пономаренко Е.В., разделяющей соответствующие ему принципы на две части: 
организационно-политические инструменты формирования федеративных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное 
разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении; 
- финансово-экономические инструменты, которые проявляются в самостоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизон-тальном выравнивании [116, с. 55]. 
Первая группа принципов характеризует правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной системы и соответствует принципам организации межбюджетных отношений; вторая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоот-ношений и может быть названа принципами их регулирования. 
Соотношение принципов межбюджетных отношений, приведенных в Бюджетном кодексе РФ, и принципов бюджетного федерализма, а также взаимосвязь между ними с позиций организации и регулирования представлены в таблице 1. 
По мнению Придачука М.П., бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти в России, как федеративном государстве, должны строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределения полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим. С другой же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений [118, с. 24]. Аналогичной позиции придерживаются Родионова В.М., Игудин А.Г., Лавров А., Христенко В., считающие, что межбюджетные отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюджетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождест-вить содержание этих понятий. 
Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм». 
Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг, соответствующего их запросам по видам, формам и качеству их предоставления. 
Таблица 1 - Соотношение принципов организации и регулирования межбюджетных отношений и бюджетного федерализма Классификаци-онные признаки межбюджетных отношений Принципы межбюд-жетных отношений в соответствии с Бюд-жетным кодексом РФ Принципы бюджетного федерализма Принципы организации межбюджетных отношений 1. Распределение и за-крепление расходов бюджетов по опреде-ленным уровням бюд-жетной системы РФ 
Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований 
Равенство всех бюд-жетов РФ во взаимоот-ношениях с федераль-ным бюджетом, равен-ство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации 1. Распределение и закрепление полномочий и ответственности органов власти каждого уровня исходя из принципа территори-ального соответствия 
Соответствие расходных пол-номочий и доходных источников на каждом уровне бюджетной сис-темы 
Компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти 
Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в сфере бюджетных правоотношений между органами власти разных уровней Принципы ре-гулирования 1. Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы РФ 
Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен-ности субъектов РФ, муниципальных обра-зований 1. Применение единой методоло-гии и критериев бюджетного регу-лирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, одновременно учитывающих их индивидуальные или групповые особенности 
Достижение целей бюджетного регулирования обеспечивается через выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований и стимулирование их развития 
Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы  
Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.