Бюджетное устройство и бюджетная система

 

 

Введение

 

Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Бюджетная система является частью финансовой системы государства. По сути – это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

Принцип государственного устройства определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Активное развитие бюджетных отношений государства, требует четкого правового регулирования с помощью бюджетного права, которое позволяет разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечив правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Так, углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами, как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выбор модели бюджетного устройства и методологии межбюджетных отношений в России.

Тем более актуальным становится изучение этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.

Цель работы – на основе анализа принципов бюджетного устройства в странах  с различной формой государственного устройства выявить основные проблемы в функционировании бюджетного механизма и рассмотреть возможные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Цель работы определила задачи:

1. изучить понятия бюджетного устройства и бюджетной системы;
2. рассмотреть принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах;
3. провести анализ реализации принципов бюджетного устройства Российской Федерации;
4. наметить основные направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

Объектами исследования является Российская Федерация.

Предмет исследования – принципы бюджетного устройства Российской Федерации.

 

1. Бюджетное устройство и бюджетная система

 

Бюджетное устройство – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимодействие входящих в нее бюджетов.

Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, существующих в стране.

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (простое, единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления (доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно). Примером унитарных государств являются – Франция, Турция, Италия, Япония, Великобритания, Испания.

Федеративное (объединенное, союзное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определённой политической самостоятельностью в пределах распределённых между ними и центром компетенций. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три звена – государственный федеральный бюджет (иногда его называют бюджетом центрального правительства), бюджеты субъектов федерации (штатов – в США, провинций -  в Канаде, республик, областей и др.), и местные бюджеты. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а бюджеты членов федерации не включаются  в федеральный бюджет, т.е. все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты. Примером федеративных государств являются – РФ, США, Германия, Индия, Бразилия, Канада, Мексика.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедедерации – действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Оно определяет взаимоотношения между отдельными звеньями бюджетной системы страны на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в неё, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

Понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти, но различия между федеративными и унитарными государствами становятся все менее чётким.

Любая модель бюджетного федерализма, будучи формой организации межбюджетных отношений, основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

В самом общем виде можно выделить два типа моделей – децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями.

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.
2. Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно  более широкое участие региональных  властей в перераспределении  национального дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение  роли региональных властей в  системе распределения налоговых  доходов, в том числе и национальных;

- активная  политика горизонтального бюджетного  выравнивания, повышенная ответственность  центра за состояние региональных  государственных финансов, уровень  социально-экономического развития  территорий, что ведет к усилению  контроля со стороны центра  и некоторому ограничению самостоятельности  региональных властей. В крайнем  случае, это может выражаться  в высокой степени централизации  управления и превращении региональных  властей фактически в агентов  центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

 

 

 

 

 

2. Анализ реализации принципов бюджетного устройства Российской Федерации

 

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе  механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

1. законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
2. правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;
3. функционировании механизма финансового выравнивания.

В целях анализа основных тенденций в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрена структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее динамику в 2011-2013г.г.

Таблица 1 – Динамика доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

Наименование показателей	2011 г.	2012 г.	2013 г.
Доходы, млн. рублей	2 997 559,0	3 797 334,0	4 841 785,0
Прирост к предыдущему году, млн. рублей	–	799 775, 0	1 044 424,0
Прирост к предыдущему году, %	–	21, 0	21,6
Расходы, млн. рублей	2 940 427,0	3 657 755,0	4 803 785,0
Прирост к предыдущему году, млн. рублей	–	717 328,0	1 146 030,0
Прирост к предыдущему году, %	–	19,6	23,8

 

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в период с 2011 по 2013 год выросли с 2 997 559 до 4 841 785 млн. рублей, а расходы с 2 940 427 до 4 803 785 млн. рублей. Прирост расходов в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации в 2013 году превышает прирост доходов, что свидетельствует о недостатке средств в региональных и местных бюджетах для исполнения своих расходных полномочий (Таблица 1).  

Рис. 1 - Динамика структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Доля налоговых доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны уменьшилась с 63,1%  в 2011 году  до 61, 6%  в 2013 году, тем не менее на основании этих данных можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации, что может привести к нарушению региональной автономии и уменьшить положительный эффект от бюджетной децентрализации (Рис.1).

Рис.2 - Динамика доли межбюджетных трансфертов в суммарных расходах федерального бюджета Российской Федерации.