Проблемы регулирования финансовых рынков

Проблемы регулирования финансовых рынков

Развитие финансовых рынков играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Так, рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширить круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами. Мировой опыт показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения.

Регулирование является важнейшей составляющей финансовых рынков. Регулирование финансовых рынков в различных странах мира функционирует, как правило, в рамках двух различных моделей.

Первая предполагает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть полномочий по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениям профессиональных участников рынка – саморегулирующим организациям (СРО) (например, во Франции).

Вторая подразумевает передачу максимально возможного объема полномочий саморегулирующим организациям. При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования (например,Великобритания). В преобладающем большинстве стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя крайними концепциями. При этом структура государственных органов, регулирующих рынок, зависит от модели рынка, принятой в той или иной стране (банковской, небанковской), степени централизации управления в стране (в странах с федеративным устройством часть полномочий передана территориям, например в США – штатам, в Германии – землям).

Общей тенденцией в мировой практике регулирования финансового рынка является создание самостоятельных ведомств или комиссий по ценным бумагам. Среди более чем 30 стран с развитыми рынками – более 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финансов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную ответственность за развитие фондового рынка несет центральный банк и орган банковского надзора (в случае его образования). Исключением из общего правила является Швейцария, которая не имеет централизованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам).

Учитывая особый характер деятельности на фондовом рынке, регулирующий орган берет на себя функцию организации отношений на рынке. Во многих случаях это подразумевает жесткую систему допуска организаций или физических лиц к работе на фондовом рынке.

Таким органом является в США Комиссия по ценным бумагам. В соответствии с действующим порядком на нее возложена регистрация проспектов эмиссии, лицензирование деятельности участников рынка, деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение реестров акционеров, а также брокерской дилерской, депозитарной, клиринговой и деятельности по организации торговли ценными бумагами. В частности, Комиссия квалифицирует работу на организованном фондовом рынке как исключительный вид деятельности и ограничивает доступ таких организаций как коммерческие банки, промышленные и торговые предприятия лишь возможностью работать через брокерские компании.

Помимо центрального органа в США важнейшую роль в регулировании фондового рынка играют саморегулирующие организации (такие как все биржи, Национальная ассоциация дилеров NASD, Национальная фьючерсная ассоциация NFA и др.). Они состоят из профессиональных участников рынка, которые следят за соблюдением коллегами профессиональной этики, правил и традиций работы на рынке. Их решения не являются обязывающими, но способны значительно ограничить доступ к рынку и даже лишить участника профессиональной квалификации, наличие которой является необходимым требованием Комиссии по ценным бумагам.

Деятельность саморегулирующих организаций в Великобритании была подвергнута критике из-за попыток нанести ущерб интересам инвесторов, и сейчас работа на фондовом рынке в стране регулируется в основном государством.

Необходимо отметить, что кроме профессиональных участников фондового рынка на нем работает большое число институциональных инвесторов, обладающих значительными финансовыми ресурсами, которые, попадая на рынок, во многом определяют ситуацию на нем. К таким участникам можно отнести банки, негосударственные пенсионные фонды и страховые компании.

В Германии традиционно основными действующими лицами на финансовых рынках являются коммерческие банки. Они оказывают значительное влияние на работу фондового рынка, и сами могут предоставлять брокерские услуги на фондовом рынке и пользоваться привилегированным положением и брокера и инвестора одновременно. Следует, однако, отметить, что нарушений этического характера со стороны банков в Германии отмечено намного меньше, чем в США и Великобритании.

Идеальной модели функционирования и регулирования финансового рынка в мире не существует. Лучшие из них представляют собой “золотую середину” между жестким централизованным управлением и коллегиальным регулированием профессиональными организациями. Для каждой страны необходимо учитывать степень развития рынка и его инфраструктуры, его традиции, менталитет участников (например, ценность репутации участника), доверие к органу регулирования и объем обращающегося на этом рынке капитала.

Для России характерна в значительной степени американская модель организации и регулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровне. К органам государственного регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации относятся, прежде всего, Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), Министерство финансов, Центральный банк, Министерство по антимонопольной политике (МАП), Министерство госимущества (МГИ). Негосударственное регулирование осуществляется саморегулируемыми организациями. Российской практикой перенята множественная модель саморегулирования, когда может существовать много СРО, привязанных к конкретным рынкам (все фондовые биржи являются в США саморегулируемыми организациями, NASD привязан к NASDAQ и Amex. В России связки ММВБ-НФА, РТС-НАУФОР полностью соответствуют этой модели).

Если говорить о текущем состоянии рынка ценных бумаг в России, то он еще слишком неразвит. Привлечение инвестиций в реальный сектор осталось наиболее слабым звеном сложившейся модели рынка в течение всех 90-х годов. В 2001 году с помощью фондового рынка было привлечено всего 4% от общего объема инвестиций.

Финансовый кризис 1998 года особенно остро выявил следующие недостатки отечественного рынка ценных бумаг:

- ориентация участников  рынка на получение спекулятивного  дохода и отсутствие заинтересованности  в долгосрочных вложениях;

- отсутствие на рынке  российских институциональных инвесторов  и крайне незначительные масштабы  участия индивидуальных инвесторов;

- концентрация операций  в Москве (здесь совершается более 90% всех сделок с ценными бумагами  на территории Российской Федерации) и за рубежом (рынок депозитарных  расписок на российские акции  за рубежом в несколько раз  превосходит объем российского  рынка акций);

- узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке;

- слабая координация деятельности  государственных органов регулирования  фондового рынка:

- существенные пробелы  и противоречия в нормативно-правовой  базе функционирования фондового  рынка.

Весь опыт 90-х г.г. показывает, что подход, основанный на идее "самоформирования" рынка, и ограничения роли государства защитой прав инвесторов, раскрытием информации, созданием правил "игры" и контролем за их исполнением, которого придерживались регуляторы рынка, приводит к невыполнению рынком своих базовых задач, к деформациям организации рынка, к огромным значениям рыночного риска. В период глубоких структурных преобразований необходимо повышение роли государства в регулировании фондового рынка.

Однако повышение роли государства состоит не в создании излишней регулятивной инфраструктуры, а в поэтапном строительстве рынка вместе с профессиональным сообществом, стимулировании его развития и формировании его направленности на инвестиции в реальный сектор.

Работа ФКЦБ должна быть подчинена целям финансирования экономического роста через рынок ценных бумаг. Конечным результатом работы ФКЦБ должно считаться количество привлеченных через рынок ценных бумаг инвестиций в реальный сектор экономики. В последнее время произошло некоторое усиление полномочий ФКЦБ, дающее ей возможность осуществления нормальной деятельности. Эти процессы должны сопровождаться наращиванием ответственности за реализацию этих полномочий.

Положительным примером выстраивания системы регулирования, направленной на минимизацию рисков, связанных с корпоративным управлением, является создание под эгидой ФКЦБ Кодекса корпоративного поведения (одобренного на заседании Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2001 г.), который в настоящее время представлен общественности. В нем впервые дается целостное описание взаимоотношений между менеджментом компаний, советом директоров и акционерами, формируются стандарты корпоративного управления. Задача регулирования состоит в восстановлении принципа ответственности менеджмента за те действия, которые он осуществляет. При этом имеется в виду не только материальная ответственность, на рынке должны работать такие понятия, как "деловая репутация", "кредитная история".

Кодекс корпоративного поведения носит рекомендательный характер. В настоящее время идет дискуссия, стоит ли его сделать обязательным нормативным документом. Среди аналогичных национальных документов в мире 76% носят рекомендательный характер, 24% кодексов являются обязательными. ФКЦБ, в частности, рекомендовало организаторам торговли на рынке ценных бумаг, фондовым биржам предусматривать в правилах допуска ценных бумаг к обращению на рынке, в качестве одного из условий, представление эмитентами ценных бумаг информации о следовании положениям Кодекса корпоративного поведения.

Для полноценного развития рынка необходимо расширение начал саморегулирования. Передача части функций регулятора негосударственным структурам является необходимой для России тенденцией. Существенную часть функций, которые касаются лицензирования, контроля, дополнительной координации профессиональной деятельности своих участников, можно и должно передавать саморегулируемым организациям, биржам, различным участникам рынка. Сейчас для этого предпосылок значительно больше, чем это было на стадии становления рынка - на рынке появились высококвалифицированные, подготовленные кадры, которые могут осуществлять эти функции. Саморегулирование - одна из высших ступеней цивилизованности рынка. Если сами участники рынка понимают, что нужно объединять усилия для совершенствования регулирующих их норм и правил, если они заинтересованы в дисциплине, в чистоте своих рядов и законности действий, значит, уровень сознания участников рынка достиг той отметки, когда можно говорить о его развитости.

Саморегулируемые организации нужны государству как опора, как надежный партнер в деле совершенствования рыночной экономики. Эффективность саморегулируемых организаций зависит от их умения учитывать и отражать интересы сообщества участников рынка. Цель саморегулируемой организации должна состоять о том, чтобы на рынке работали только достойные, только цивилизованные участники. Не потому, что все те, кто не соответствуют стандартам, оказываются изгоями, а потому, что достойные подтягивают их до своего уровня. Чтобы саморегулируемые организации жили и развивались, они должны не только заботиться о своих участниках, но и о рынке в целом, не изгонять нарушителей, а воспитывать их, помогая государству совершенствовать законы и правила, исключающие повторение нарушений.

В настоящее время начата дискуссия по подготовленному в Государственной Думе проекту закона "О саморегулируемых организациях".

Наряду с реформированием процессов регулирования финансовых рынков в настоящее время необходимы также организационные изменения, такие как введение стратегического планирования (ежегодные Основные направления государственной политики на рынке ценных бумаг, создание Национального совета по финансовому рынку при Председателе Правительства РФ, постоянно действующих рабочих групп ФКЦБ, Банка России и других регуляторов).

Дискутируется также вопрос о создании концепции мегарегулятора на финансовых рынках России. Данная модель применяется на крупнейших мировых рынках - в Великобритании, Японии и Южной Корее. Так, в Великобритании все финансовые рынки, включая рынок кредитных услуг, страховой рынок, срочный рынок и т.д. регулируется законом о финансовых услугах (Financial Services Act) и единым мегарегулятором - Агентством по финансовым услугам ( Financial Services Authority). Данная модель создает унифицированные условия деятельности этих рынков. Для России предлагается слить существующие регуляторы - Министерство финансов (страховая деятельность), Центральный банк (регулирование банков), Комиссию по негосударственным пенсионным фондам, ФКЦБ в единую организацию. Вместе с тем, многим участникам дискуссии эта концепция представляется как несоответствующая российским условиям. В России еще не сформировались финансовые конгломераты, кроме того велика вероятность ослабления совокупных ресурсов регуляторов.

К сожалению, многие из государственных регулирующих органов находятся в состоянии перманентного конфликта по отдельным частным вопросам. Необходимо создание механизма сотрудничества, а не конкуренции государственных органов (прежде всего ФКЦБ, МАП и Банка России), регулирующих финансовые рынки.