Тенденции реформирования правового положения контрольно-счетных органов в Российской Федерации

Ульбашева Фатима Борисовна, 
студентка 3 курса  
Институт прокуратуры РФ

Государственного  образовательного учреждения  
высшего профессионального образования  
«Саратовская государственная академия права»

Тенденции реформирования правового положения контрольно-счетных органов в Российской Федерации

Несмотря на отдельные  меры, принимаемые Российской Федерацией по созданию действенного механизма  государственного финансового контроля, направленного на предотвращение и  пресечение нарушений бюджетного законодательства, хищений государственных средств, а зачастую и прямых угроз финансовой безопасности страны, в отечественном праве до сих пор однозначно не решен вопрос о статусе действующих контрольно-счетных органов.

Законодательная база финансового  контроля находится в стадии формирования. В настоящий момент она представляет собой во многом противоречивый набор разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в единую или менее организованную систему.¹ В России до настоящего времени не принят федеральные закон «О государственном финансовом контроле», который бы систематизировали имеющийся правотворческий опыт, научные исследования в этом направлении и самое главное, закрепили единые принципы, методы и формы государственного финансового контроля для всей страны.

Имеющие место проблемы регламентации правового статуса контрольно-счетных органов в России, можно и нужно решить, приняв сегодня соответствующие нормативно-правовые акты в первую очередь на федеральном уровне, в том числе, кардинально изменив часть уже действующего законодательства.

Неопределенность правового положения органов государственного финансового контроля, негативно сказываются, прежде всего, на контрольно-счетных органах субфедерального уровня². Контрольно-счетные органы, формируемые органами представительной власти субъектов РФ играют важную роль в обеспечении соблюдения бюджетного законодательства³. Отчасти, решением проблемы отсутствия правовой базы, регулирующей институт  регионального финансового контроля, выступило внесение Дмитрием Медведевым в соответствии с пунктом «г» статьи 84 Конституции Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

 Цель законопроекта - установить  общие принципы организации и  деятельности контрольно-счетных  органов субъектов РФ и муниципальных  образований и их основные  полномочия, сообщает пресс-служба Кремля⁴.

Текст документа свидетельствует  о серьезном усилении полномочий Контрольного управления главы государства и Счетной палаты. Член научного совета Московского центра Карнеги Николай Петров считает: "Медведев усиливает свои позиции с точки зрения использования силового ресурса, потому что каждая из них – это отдельная вертикаль, и все они активно соперничают друг с другом". Счетная палата, по его словам, "это как раз один из инструментов, который помогает в нужный момент выдвигать обвинения, непосредственно используя в политической игре силовую составляющую"⁵.

Идея создания такого рода органов  ненова - ее неоднократно, еще в годы президентства Владимира Путина, высказывал нынешний глава Счетной палаты РФ Сергей Степашин. Заместитель генерального директора Центра политических технологий Алексей Макаркин отмечает желание президента ввести дополнительный орган опосредованного пригляда за местными властями: "Кремлю необходима система, которая контролировала бы именно финансово-хозяйственную деятельность губернаторов".

Законопроектом определяются основы статуса контрольно-счетных органов, которые образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или представительным органом муниципального образования и подотчетны им. Точка зрения, приверженцы которой, исходят из положений части 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепившей право законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов, и определяют российские контрольно-счетные органы как органы законодательной власти⁶, не совсем верна. По нашему мнению, следует рассматривать указанные положения больше как законодательных (представительных) органов по созданию контрольных органов. Иначе как ещё можно объяснить, что Бюджетный кодекс закрепляет за органами внешнего аудита бюджетов полномочия, отличные от полномочий органов их создающих.

Другими словами, положения  статьи 265 Бюджетного кодекса о праве  создания контрольных органов - положения  процедурные, организационные, в очередной  раз свидетельствующие о роли законодательных (представительных) органов в организации системы органов государственной власти на соответствующей территории.

Считаем, что уже в  настоящее время, контрольно-счетные  органы в Российской Федерации в  большинстве случаев  de facto являются органами государственной власти, поскольку они отвечают всем возможным признакам, предъявляемым к содержанию такого понятия ⁷ (являются частью государственного механизма, образуются и действуют в установленном государством порядке, выполняют определенные государственные функции, наделены для этого государственно-властными полномочиями, финансируются из государственного бюджета, экономически и организационно обособлены, представлены коллективом и имеют определенную внутреннюю структуру).

При этом стоит напомнить, что контрольно-счетные органы подотчетны законодательным (представительным) органам, но не подчинены им. В случае, например, когда администрация выступает в законодательном органе с отчетом об исполнении бюджета или с ежегодным докладом о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения ни о какой подчиненности речь не идет. Однако для контрольных органов именно подотчетность по непонятным причинам оборачивается критерием отбора в существующем властном разделении, основанием для вывода об их подчиненности законодательным органам.

Отчасти, изменения стереотипа о правовом статусе контрольно-счетного органа можно наблюдать в законодательстве о местном самоуправлении: в соответствии с требованиями нового Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» ⁸ контрольный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления и занимает в ней самостоятельное (независимое) положение. При этом нельзя не обратить внимание на предоставленную законом возможность формировать контрольный орган (помимо традиционной возможности – решением представительного органа) на муниципальных выборах.

Но если предположить, что всё  это так, то к какой ветви государственной  власти следует отнести контрольно-счетные органы?

На наш взгляд, правы те, кто  рассматривают контрольно-счетные  органы как органы государственной  власти с особым статусом (обладающие организационной и функциональной независимостью, и по своей природе  не являющиеся законодательной или  исполнительной ветвями власти)⁹.

Контрольно-счетные органы, говорится в статье 3 законопроекта, "обладают организационной и функциональной независимостью" и работают полностью  самостоятельно. Срок полномочий контрольно-счетных  органов не должен быть меньше депутатского. В законопроекте есть прямое указание на недопустимость "воздействия в какой-либо форме на должностных лиц контрольно-счетных органов". Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена. И еще одна новация: результаты своих изысканий контрольно-счетные органы должны размещать в Интернете для ознакомления граждан.

Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать  свою деятельность, разрабатывать и  утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, однако разработку основополагающих стандартов, в указанной сфере предлагается отнести к компетенции Счетной палаты РФ.

В целях надлежащего  осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий, которые четко определены в законопроекте, предлагается установить их права и обязанности. В статье 9 законопроекта прописаны полномочия контрольно-счетных органов. В перечне - контроль за исполнением регионального бюджета, экспертиза его проектов. Данные органы будут заниматься также долгосрочными местными целевыми программами, включая государственные внебюджетные фонды.

Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов законопроектом устанавливаются и гарантии прав проверяемых органов и организаций.

Законопроектом предлагается установить критерии определения штатной численности контрольно-счетных органов.

В частности, для региональных контрольно-счетных органов предлагается учитывать численность населения  субъекта Российской Федерации, долю субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации и количество муниципальных образований на его территории.

Штатную численность  контрольно-счетных органов муниципальных  образований предлагается определять в соответствии с нормативами штатной численности, установленными законом субъекта Российской Федерации с учетом видов и особенностей муниципальных образований.

Важно, что в законопроекте  подробно прописано, кто может работать в контрольно-счетном органе. Это  должны быть граждане России с высшим образованием, и соответствующим опытом работы.

Для лиц, претендующих на замещение должностей в контрольно-счетном  органе, устанавливаются определенные ограничения.

«В частности, они не могут состоять в родстве или  свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования». Запрет касается широкого круга родственников: это "родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов".

Кроме того, в законопроекте  содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме  на должностных лиц контрольно-счетных  органов, а также положения, касающиеся их государственной защиты.

Финансирование контрольно-счетного органа предлагается осуществлять соответственно за счет регионального и муниципального бюджетов «в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных  на них полномочий».

В законопроекте содержатся положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов, и основные требования к ним. Назначение на эти должности выполняет законодательный орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган муниципального образования.

Председатели, его заместители  и аудиторы контрольно-счетных органов  не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, сказано в законопроекте. При этом специально подчеркивается – эта деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств «иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации».

Вступление закона в  силу предусматривается с 1 июля 2011 года. Считаем, целесообразным принятие на федеральном уровне данного закона. Его принятие будет способствовать развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований и повышению эффективности контроля за использованием субъектами и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.

Подводя итог вышеизложенному, следует остановиться на ожидаемых  общих перспективах развития системы  государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Эволюция правового  статуса российских контрольно-счетных  органов необходима. Этого требует  время¹⁰. Сегодня контрольно-счетным органам, осуществляющим на основе общепринятых принципов государственный финансовый контроль, как свое главное назначение, такие федеральные законы нужны «как воздух». Равно как необходимы полномочия по защите в суде прав и интересов государства, государственной финансовой системы и, как следствие, конституционных прав всех российских граждан.

Наконец, исходя из того, что любая система контроля, не опирающаяся, прежде всего, на систему  наказаний, эффективно работать не будет, необходимы меры по обеспечению исполнения предписаний контрольно-счетных органов. Нужен четкий механизм применения мер ответственности за сами нарушения в сфере бюджетных отношений. Процедура, когда органы финансового контроля не могут полноценно участвовать в реализации своих контрольных мероприятий, не является для России приемлемой.

¹ Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. Учебник для вузов. СПб. 2004. С. 118.