Регулирование банковской деятельности и банковский надзор

Основополагающие принципы состоят из 25 фундаментальных положений, закладывающих основу для создания и эффективного функционирования системы банковского надзора. Основополагающие принципы были изданы Базельским комитетом в сентябре 1997 года; их текст приведен в качестве приложения к настоящему пособию. Этот документ охватывает следующие темы:

• Предварительные   условия   (предпосылки)   для   эффективного банковского надзора - Принцип 1
• Лицензирование и структура - Принципы со 2 по 5
• Пруденциальные нормы и требования - Принципы с 6 по 15
• Методы постоянного (текущего) банковского надзора - Принципы с 16 по 20
• Информационные требования (стандарты бухгалтерского учета) - Принцип 21
• Официальные полномочия надзора (меры надзорного реагирования) - Принцип 22
• Международные банковские операции (межбанковская международная деятельность) - Принципы с 23 по 25.

Принципы рассматриваются как минимальные требования, которые должны войти составной частью в национальное законодательство. Они могут в значительной мере поддержать усилия органов государственной власти и международных институтов по укреплению стабильности и надежности мировой банковской системы. Базельский комитет уверен, что внедрение Основополагающих принципов может содействовать упрочению финансовой стабильности на национальном и международном уровне.

Главной предпосылкой для осуществления эффективного банковского надзора является четкое определение круга ответственности, полномочий и целей надзорного органа, который, в свою очередь, должен быть независим и юридически защищен. Банковский надзор может быть эффективным только в том случае, если он осуществляется в соответствующей макроэкономической среде, в режиме разумной и устойчивой макроэкономической политики, при хорошо развитой инфраструктуре, эффективной рыночной дисциплине, при наличии процедур для эффективного решения возникающих проблем и механизма, способного обеспечить должный уровень системной защиты (или безопасности и надежности кредитных организаций).

Для создания условий развития надежной и стабильной финансовой системы необходимо определить круг учреждений, деятельность которых подлежит регулированию и надзору. Процесс лицензирования играет здесь ключевую роль, регулируя доступ к финансовому рынку. Процесс лицензирования должен как минимум включать оценку структуры собственности банка, состава совета директоров и руководителей высшего звена, плана деятельности и бизнес-плана банка, прогнозных значений показателей его финансовой устойчивости, а также системы внутреннего контроля. Не менее важной предпосылкой обеспечения надежности и стабильности финансовой системы является оценка приобретателя акций банка. Также должны контролироваться крупные банковские инвестиции или приобретения, чтобы у надзорного органа сложилось четкое представление о

Принципы, раскрывающие методы осуществления постоянного (текущего) банковского надзора, главным образом ориентированы на способы обеспечения эффективности банковского надзора. Одним из ключевых организационных требований является сочетание документарного надзора и инспектирования. Сотрудники, работающие в этих двух направлениях, должны поддерживать постоянный контакт с руководством банка с тем, чтобы иметь полную картину деятельности кредитной организации. Органы банковского надзора должны также располагать достаточными средствами сбора необходимой информации для проведения независимой оценки деятельности банка на неконсолидированной и консолидированной основе.

Информация о деятельности банка должна отражаться в отчетности, отвечающей требованиям его учетной политики и дающей полное и объективное представление о его финансовой устойчивости и прибыльности. Информация должна представляться регулярно, и ее достоверность должна периодически проверяться либо надзорным органом, либо внешним аудитором.

Принцип, раскрывающий официальные полномочия, в основном предусматривает   предоставление   надзорному   органу   права   на применение мер воздействия и совершение действий, направленных на коррекцию деятельности тех банков, которые не отвечают установленным пруденциальным требованиям, а также в тех случаях, когда под угрозу поставлены интересы вкладчиков или вся финансовая система в целом. Такие полномочия должны включать право надзорного органа на отзыв лицензии или на рекомендацию по ее отзыву.

2.2. Роль международных организаций в осуществлении надзора и обеспечении стабильности в финансовом секторе

Банковский надзор - достаточно сложный процесс, который должен быть правильно организован и управляем на национальном уровне. Глобализация финансовых рынков выдвигает новые задачи в сфере взаимодействия надзорных органов и обмена информацией и на международном уровне, решать которые необходимо на основе взаимного доверия и понимания с учетом конфиденциальности. В этой связи в области банковского надзора, как и в других областях финансового рынка, требуется разработать и внедрить ряд международных стандартов.

Основными разработчиками международных стандартов, регулирующих финансовые рынки, являются:

Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) - учрежден в 1974 году; включает представителей Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Франции, Швеции, Швейцарии и Японии. Эти страны представлены центральными банками, а также государственными органами, официально отвечающими за осуществление надзора за банковским сектором в тех случаях, когда центральный банк не принимает в этом участия. Комитет разрабатывает широкий перечень стандартов, указаний и рекомендаций по осуществлению банковского надзора с тем, чтобы надзорные органы руководствовались ими при выработке национальных подходов к организации надзора, наилучшим образом отвечающих потребностям их собственных стран; в том числе установленных на законодательном уровне.

Совет по международным стандартам финансовой отчетности (СМСФО - IASB) - независимый нормоустанавливающий орган, финансируемый за счет частного капитала, штаб-квартира которого расположена в Лондоне. В Совет входят представители девяти стран, имеющие разнообразный опыт работы. Задачей СМСФО является разработка, в общих интересах, единого комплекса высококачественных, понятных и обеспечивающих получение прозрачной и сопоставимой информации стандартов финансовой отчетности, которые могут быть применены в международной практике (Международные стандарты финансовой отчетности, МСФО). В целях унификации этих стандартов СМСФО тесно взаимодействует с разработчиками национальных стандартов финансовой отчетности отдельных стран, а также с БКБН, Европейской Комиссией и Европейским центральным банком (ЕЦБ).

Международная организация комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ -IOSCO) - ведущая международная группа, объединяющая регулирующие органы рынков ценных бумаг. На данный момент в нее входят представители регулирующих органов из более 100 стран мира, которые отвечают за осуществление постоянного контроля за рынком ценных бумаг и следят за выполнением нормативных и правовых актов, регулирующих порядок проведения операций с ценными бумагами.

Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ - FATF) - межправительственный орган, учрежденный с целью усиления на национальном и международном уровне действий, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. ФАТФ - разработчик политики, направленной на мобилизацию политической воли для проведения национальных реформ в сфере законодательства и регулирования в этой области.

Международный валютный фонд (МВФ - IMF) / Всемирный банк (ВБ - WB). МВФ - международная организация, в которую входят 184 страны. Она была учреждена с целью развития международного взаимодействия в области денежно-кредитной политики, обеспечения стабильности обменных курсов и упорядочения правил проведения валютных   операций,   стимулирования   экономического   роста   и обеспечения  высокого уровня занятости,  а также для  оказания временной финансовой помощи странам на этапе решения проблем, связанных сплатежным балансом. Всемирный банк - банк развития, который предоставляет займы, проводит консультации по финансовой политике, оказывает техническую поддержку и консультационные услуги странам с низким и средним уровнем национального дохода  с целью сокращения уровня бедности. Всемирный Банк способствует экономическому росту и созданию рабочих мест.

Форум   финансовой   стабильности   (ФФС   -   FSF)   был  впервые созван в апреле 1999 года с целью обеспечения международной финансовой стабильности посредством информационного обмена и   международного   сотрудничества   в   области   финансового надзора   и   контроля.   Форум   собирает   на   регулярной   основе национальные органы, отвечающие за финансовую стабильность в крупных международных финансовых центрах, международные финансовые организации, международные группы регулирующих и контролирующих органов, отвечающих за конкретные сектора финансового рынка, а также комитеты экспертов национальных центральных банков. Задачей ФФС является координация усилий этих организаций, направленных на обеспечение международной финансовой стабильности, улучшение функционирования финансовых рынков и сокращение системных рисков. ФФС разработал и внедряет Сборник   12   стандартов,   включающий  перечень   экономических и финансовых стандартов, которые признаны во всем мире как важные и необходимые для  развития  надежных,  стабильных и хорошо функционирующих финансовых систем. Сборник содержит стандарты,  разработанные  БКБН,  СМСФО,  МОКБЦ,  ФАТФ  и другими  нормоустанавливающими   органами.   Более  подробную информацию о ФФС и о Сборнике 12 стандартов можно найти на интернет-сайте Форума (www.fsforum.org).

Основным международным нормоустанавливающим органом, активно влияющим на процесс банковского регулирования и надзора, является БКБН, однако важнейшую роль также играет СМСФО, поскольку эта организация разрабатывает и издает стандарты финансовой и бухгалтерской отчетности, которые составляют основу финансовых отчетов многих банков. В этой связи следует отметить, что к 2006 году все банки Европейского Союза должны были перейти на международные стандарты финансовой отчетности, разработанные СМСФО. Следует также напомнить, что МВФ и ВБ используют стандарты БКБН как отправную точку при определении политики и практики деятельности надзорных органов в рамках своей Программы по оценке финансового сектора (ПОФС - FSAP), при подготовке Отчета по соответствию стандартам и кодексам (ОССК - ROSC) и документа по оценке стабильности финансового сектора (ОСФС - FSSA).

Согласно принципу Ламфалусси, институты Евросоюза принимают рамочное законодательство под патронатом Комиссии ЕС (первый уровень). Комиссия разрабатывает технические способы его реализации при помощи четырех специальных комитетов (второй уровень). В число таких комитетов входят: Европейский банковский комитет (ЕБК -ЕВС), Европейский комитет по ценным бумагам (ЕКЦБ - ESC), Европейский комитет по страхованию и пенсионному обеспечению в странах ЕС (ЕКСиПО - ЕЮРС) и Комитет по финансовым конгломератам (КФК - FCC). Последний рассматривает вопросы, относящиеся к межотраслевым группам. Эти комитеты сформированы из высокопоставленных представителей, назначенных национальными министерствами финансов под патронатом Европейской Комиссии. Они принимают решения по предложенным Комиссией мерам по реализации рамочного законодательства. Комиссия может самостоятельно утвердить эти меры, если они одобрены квалифицированным большинством членов соответствующего специального комитета.

На третьем уровне при разработке мер по реализации законодательства Комиссию, согласно принципу Ламфалусси, консультируют экспертные комитеты. Этими комитетами являются: Комитет европейских органов банковского надзора (КЕОБН - CEBS), Комитет европейских органов регулирования рынка ценных бумаг (КЕОРЦБ - CESR) и Комитет по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в странах ЕС (КНСиПО - CEIOPS). В состав этих комитетов входят высокопоставленные представители национальных органов надзора. КЕОБН также включает представителей национальных центральных банков и ЕЦБ. Помимо оказания консультативной помощи и общего содействия Комиссии в разработке мер по реализации законодательства, экспертные комитеты третьего уровня также занимаются вопросами обмена надзорной информацией, единообразного применения европейских законодательных актов и упорядочения методов и способов осуществления надзора за европейским рынком финансовых услуг. В этом смысле КЕОБН является как регулирующим, так и надзорным органом. То же самое можно сказать и о Комитете банковского надзора (КБН - BSC) Системы европейских центральных банков (СЕЦБ -ESCB), который не включен в структуру комитетов, работающих в рамках принципа Ламфалусси. КБН оказывает консультационную помощь ЕЦБ в связи с экспертной функцией ЕЦБ, представляющего заключения по новым нормативным актам и директивам. Он также проводит анализ финансовой стабильности и явлений, происходящих в банковских структурах ЕС.

На четвертом уровне Европейская Комиссия в тесном сотрудничестве с государствами-членами ЕС, а также регулирующими органами, участвующими в деятельности на третьем уровне, и представителями частного сектора, проверяет последовательность применения законодательства Европейского Союза.

2.3. Надзор за выполнением банками установленных требований

Банковская деятельность развивается быстрыми темпами, привлекая новые технологии, оказывающие значительное влияние на скорость совершаемых финансовых операций и способствуя взаимосвязанности рынков. Банки постоянно предлагают новые финансовые инструменты и продукты. Банковская система стремительно движется к электронному банкингу, то есть к системе, предусматривающей автоматизированные процессы обработки большого объема операций. Происходит резкое увеличение уровня традиционных кредитных, рыночных рисков и рисков ликвидности, а это ставит перед надзорными органами новые сложные задачи. Поэтому риск-ориентированный надзор рассматривается как необходимое дополнение к надзору за выполнением установленных требований. Одно лишь банковское регулирование не может в полной мере охватить все аспекты, отражающие динамику современного банковского бизнеса. Количественный аспект в банковском регулировании должен подкрепляться качественным аспектом, при котором особое внимание уделяется превентивным мерам (риск-ориентированный подход). Исключительно важна концентрация с тем значения количественных показателей деятельности банка в высокой степени зависят от подходов, используемых банками для их измерения. Учитывая, что эти подходы могут существенно отличаться у различных банков, надзор должен уделять этому вопросу повышенное внимание. Надзор, основанный на количественных требованиях, обладает следующими преимуществами: усилий в равной мере на каждом из этих аспектов - нельзя упускать из вида или, наоборот, отдавать приоритет какому-то одному из них.

Надзор за выполнением банками установленных требований - это процесс, при котором надзорный орган, выступающий в качестве контролера, проверяет соответствие деятельности банков правилам и нормам регулирования. Правила и нормы регулирования могут носить как количественный, так и качественный характер, а это означает, что надзор за выполнением установленных требований включает элементы как количественного надзора, так и надзора за соблюдением требований качественного характера.

Взаимодействие между этими двумя видами банковского надзора отражено на диаграмме 1.

Диаграмма 1

Регулирование и надзор, основанные на количественных требованиях, направлены на выполнение банками требований, имеющих количественное измерение. В принципе такой подход к осуществлению надзора является единственным типом надзора, который не базируется на субъективных оценках: банк либо выполняет минимальные требования к размеру капитала, который должен составлять не менее 8% суммы активов, взвешенных по уровню риска, либо нет. Невыполнение банком установленных требований ведет к применению надзорным органом корректирующих мер. Множество правил и положений, издаваемых банковским надзорным органом, базируются на установленных для кредитных организаций количественных ограничениях, таких, как достаточность капитала, нормативы ликвидности, предельные значения крупных кредитных рисков, предельный размер открытой валютной позиции, а также резервные требования. Надзор, основанный на количественных требованиях, позволяет надзорным органам сравнивать показатели работы банков и оценивать их способность противостоять шоковым ситуациям.