Проблемы реализации правовых норм в налоговой сфере Российской Федерации

Первое находит отражение  в выработке на уровне Правительства  и Банка России так называемой Стратегии развития банковского сектора, включающей в себя план нормотворческих мероприятий. Второе существует пока исключительно на уровне идеи и ее первичного оформления и заключается в создании так называемого Банковского кодекса Российской Федерации, в котором были бы сведены воедино существующие правовые нормы, затрагивающие банковскую отрасль, и нашли бы свое отражение идеи по улучшению условий функционирования банковской системы.

На практике реформирование законодательства происходит как пути принятия нормативных актов по отдельно взятым направлениям, так и в рамках выработки общей стратегии.

Реформа правовой системы  Российской Федерации сопровождалась либо глубокой переработкой советских  законодательных актов, либо созданием  новых правовых документов, регламентирующих широкую сферу деятельности. Принятие различных кодексов являлось определенной вехой в развитии и совершенствовании  законодательства. Кодификация стала, таким образом, важной характеристикой  процесса формирования современного правового  поля.

В литературе существует несколько  определений понятия «кодификация»: и узкие, и достаточно широкие. Разнообразие трактовок и в отношении процесса кодификации, и в отношении результирующего  документа (Кодекса) необходимо иметь  в виду, особенно при анализе международного опыта, так как за одним и тем  же названием может скрываться принципиально  различное содержание. Однако, в  принципе, термин в любом его значении подразумевает ту или иную степень  систематизации. Разнообразие общественных (в частности, экономических) отношений  порождает необозримое множество  потребностей в осуществлении правового  регулирования, вследствие чего законодательство представляет собой такую же массу  законов (правовых актов), возникших  в разное время и по различным  поводам. Такое число нормативных  актов чрезвычайно затрудняет как  знакомство с ними, так и последующее  применение.

Изданные в различное  время, различными органами и в силу разных обстоятельств нормативные  акты оказываются противоречащими  друг другу либо, если и не вступают в прямое противоречие, не согласуются  между собой. Таким образом, рано или поздно государство сталкивается с необходимостью переработки законов, сведению их в одно целое. Решению подобных проблем призвана служить систематизация законодательства, поскольку для того чтобы облегчить знакомство с законами, упростить их использование и применение, необходимо их тем или иным образом упорядочить, привести в систему.

В современном российском законодательном процессе под кодификацией подразумевают узкое значение этого  понятия, а именно, законодательная  деятельность, связанная с устранением  прежнего законодательства, с полной его заменой вновь создаваемым законом (Кодексом). Иными словами, под кодификацией понимают процесс сведения к единству нормативно-правовых актов, в котором обработке подвергается непосредственно содержание данных актов (отменяются устаревшие правовые акты, юридические нормы перерабатываются и вводятся в единую систему) и итогом которого является издание сводного, юридически и логически цельного акта.

Кодификация всегда выступает  официальной (т. е. производится уполномоченным на то органом власти) и рождает  по существу абсолютно новый законодательный  акт. Под это определение кодификации  попадает принятие таких системообразующих  документов как Налогового, Бюджетного, Жилищного и других кодексов.

В связи с упомянутыми  тенденциями в российской законодательной  практике достаточно естественной выглядела  идея применить такой подход к  правовому регулированию банковской отрасли. Идея разработки Банковского  кодекса как возможной логичной цели развития российского банковского  законодательства была выдвинута Председателем  Совета Федерации Е.С.Строевым в 1996 г. на заседании круглого стола “Финансово-кредитная  система и налоговая политика в России”. Серьезно повысился интерес  к этому вопросу в 2000 г., когда  по инициативе опять же Совета Федерации  произошло широкое общественное осуждение целесообразности и перспектив создания Банковского кодекса, и была предложена его концепция.

Реально развитие реформы  банковского законодательства пошло  иным путем, а именно определение  концептуальных подходов к развитию отрасли, и соответствующих изменений  в нормативной базе путем модернизации существующих и принятия новых правовых актов, существующих самих по себе. В этой связи идея Банковского  кодекса не получила какого-то значимого  развития, и основные аргументы и  подходы к ней вполне могут  анализироваться на базе имевшей  место дискуссии того времени6, хотя, несомненно, следует учитывать, что во время обсуждения банковская система России только начинала выходить из кризисного состояния.

Аргументация сторонников  начала разработки Банковского кодекса  основывалась на том, что в России, по их мнению, на тот момент существовавшие нормы, регулирующие банковскую деятельность, в совокупности не образовывали единой, логической правовой системы, а принимаемые  новации в законодательстве носили вынужденный и фрагментарный  характер. Разработчиками концепции  Банковского кодекса предполагалось, что работа над ним:

- позволит проанализировать  весь накопленный основной нормативный  материал банковского законодательства, при этом будет достигнута  большая взаимоувязанность нормативных актов;

- поможет закрепить положительные  черты сформировавшейся банковской  системы и наметить пути ее  дальнейшего преобразования и  совершенствования;

- придаст необходимый  импульс работе в сферах законодательства, неразвитость которых парализует  развитие тех направлений кредитной  деятельности, чья необходимость  для экономики очевидна (например, ипотечный кредит, кредитная кооперация, взаимный кредит и т.д.);

- определит (и одновременно  наметит пути их оптимизации)  основополагающие отношения внутри  самой банковско-кредитной системы,  а также ее внешние отношения. В том числе будет определена компетенция Банка России и других органов верхнего уровня банковской системы, права и обязанности самих кредитных организаций и общественных организаций банковского сообщества;

- позволит упорядочить  иерархическую структуру банковского  законодательства.

Как известно, для банковского  законодательства России характерен чрезвычайно  большой массив подзаконных актов. Уже на этапе подготовки концепции  следует установить соотношение  законов и подзаконных актов  в банковском законодательстве исходя из того, что подзаконные нормативные  акты являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на банковскую систему, на решение, главным образом, текущих задач;

- увеличит долю правовых  норм, внесенных в законы, за счет  переноса в них ряда норм  подзаконных актов. Эта процедура  будет способствовать росту стабильности  банковского законодательства.

В качестве аргументации в  пользу принятия Банковского кодекса  также выдвигались такие положения  как постоянное внесение поправок в  основные законы, регламентирующие банковскую деятельность9, а также чрезмерное количество подзаконных нормативных актов, генерируемых Банком России. Приводился также пример Налогового кодекса, принятие которого повлекло за собой отмену 32 федеральных законов и законов Российской Федерации, а также значительного количества иных нормативных актов.

Однако, на наш взгляд, весьма обоснованными выглядят и контраргументы.

В частности, следует учитывать, что законов, регламентирующих собственно банковскую деятельность, достаточно немного, и нельзя сказать, что они  находятся в противоречии друг с  другом. К общему качеству существующих законов также не имеется существенных претензий. Нельзя однозначно утверждать, конечно, что по некоторым частным  моментам не требуются какие-либо изменения, но это имеет мало отношения к  идее Банковского кодекса. Также надо иметь в виду, что деятельность Центрального банка в части денежной и валютной политики выходит за рамки отрасли. Разработчики проекта концепции предполагали, что в Банковский кодекс из Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» будут перенесены только вопросы, связанные с банковским регулированием надзором, но такой подход, на самом деле, приведет к тому, что функции ЦБ РФ будут описываться уже несколькими законодательными актами, что в данном конкретном вопросе противоречит самой идее объединения норм, относящихся к одному предмету регулирования, в едином документе.

Данное противоречие могло  бы быть устранено при выделении  банковского надзора из функций  ЦБ и создании специального органа, но пока этот вариант в России существует лишь в виде изредка озвучиваемых идей. Можно, таким образом, согласиться  с высказыванием тогда еще  работавшего в частном секторе  нынешнего первого зампреда ЦБ РФ А. Козлова, что “все поле законодательных  изменений укладывается и в рамки, и в текст нынешних законов”, и что Банковский кодекс - это, до некоторой степени, «архитектурное излишество».

Остается нерешенным вопрос соотношения норм Банковского кодекса  и других документов. Особенно неясно, что предполагается делать с Гражданским  кодексом, где значительное место  занимают банковские операции.

Надо также подвергнуть  сомнению аргумент сторонников Банковского  кодекса, что работа над ним может  стать импульсом развития некоторых  направлений банковской деятельности. В 2004 г., как известно, был принят большой пакет законов, связанный  с ипотечным кредитованием. При  этом совершенно неочевидно, что его  принятие облегчилось бы, если бы он рассматривался в качестве дополнительной главы Банковского кодекса, особенно если учесть, что множество законов, входящих в пакет, находились далеко за рамками собственно банковской деятельности. Правда, принятие и ипотечного пакета, и ряда других законов, связанных с банковской деятельностью, в том числе Закона о страховании вкладов, создают массив законов, которые в последующем могут явиться объектом кодификации. Но это означает, что подходить к Банковскому кодексу нужно будет не как к инструменту реформирования банковской системы, а как к некоторому упорядочивающему документу.

Очень много предполагаемых изменений в законодательство, внесение которых может улучшить условия  функционирования банковской системы, находятся за рамками специальных  банковских законов. Это, в частности, касается изменений и дополнений в ряд статей Гражданского и Налогового кодексов. Таким образом, ни в коем случае нельзя строить иллюзий, что  написание и принятие Банковского  кодекса сможет сразу разрешить  проблемы, стоящие перед банковским бизнесом в области федерального законодательства.

Что касается вынесения подзаконных  актов на более высокий уровень, то к этому вопросу стоит подходить, во-первых, с большой осторожностью, во-вторых, предметно.

Можно действительно признать некоторую избыточность и несовершенство нормативных документов Банка России, но следует учитывать, что это  обстоятельство гораздо легче устранить  внутренними процедурами Банка  России, чем переносить в плоскость  законодательства. Также надо понимать, что большинство таких документов имеет отношение к оперативной  деятельности, и ряд норм не имеет  смысла вообще фиксировать в законе. Концепция Банковского кодекса  подразумевала возможность переноса неких «устойчивых юридических  норм подзаконных актов» без расшифровки. В условиях интенсивного реформирования банковского надзора такие устойчивые нормы практически отсутствуют. В частности, это касается системы  экономических нормативов, упоминаемых  в концепции.

Стоит вспомнить, что новая  инструкция (110-И, сейчас 139-И от 03.12.2012), касающаяся обязательных нормативов и  порядка их соблюдения, была принята  только недавно, при этом нельзя утверждать, что она раз и навсегда зафиксировала  требования к коммерческим банкам. В качестве подтверждения сказанного можно привести озвученное намерение  Банка России отменить один из нормативов ликвидности (Н5). Изменения могут  коснуться и других нормативов, что, на наш взгляд, будет достаточно целесообразно.

Показательна также негативная реакция банковского сообщества на идею вынесения численного значения норматива достаточности капитала, зафиксированного в инструкции Банка  России, в Закон о банках и банковской деятельности.

Подобная законодательная  инициатива не целесообразна. Такая  поправка, во-первых, создает потенциальную  угрозу для банковской системы, ничего не добавляя к ее устойчивости, во-вторых, само ее обсуждение дает негативный сигнал и банкам, и общественности. Если говорить в более общем плане, то создание жестких правовых рамок  для функционирования развивающейся  банковской системы вряд ли в полной мере является оправданным. Говоря о  подзаконных актах, следует иметь  в виду общую направленность Банка  России на переход к так называемому  качественному надзору, заключающемуся, прежде всего, в неформализуемой комплексной оценке деятельности банка. По сути такой подход делает еще менее целесообразным закрепление ряда требований в виде закона.

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы

1. Белов В.А. Банковское право России: теория, законодательство, практика. юридические очерки. М.: ЮрИнфоР, 2010

2. Грачева Е.Ю. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2009

3. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут, 2008

4. Налоговое право России: Учебник для вузов //Под ред. Ю.А. Крохиной. М.: Норма, 2009

5. Химичева H.И. Финансовое право: Учебник. М.: Юрист, 2009