Организация бюджетного процесса в Российской Федерации

Суть новой идеологии управления общественными финансами состоит в смещении акцентов от "управления затратами" на "управление результатами" (рис.2), в переходе на "бюджетирование, ориентированное на результат" (сокращенно БОР), т.е. к распределению бюджетных ресурсов между бюджетополучателями с учетом или в прямой зависимости от экономической и социальной эффективности их деятельности. Новая модель управления общественными финансами нацелена на сокращение сфер неэффективного расходования ресурсов и выбор таких направлений бюджетных расходов, которые в наилучшей степени соответствуют среднесрочным приоритетам общественного развития.

Рис.2. Эволюция модели организации бюджетного процесса

 

Опыт стран, перешедших к целевому планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, показывает высокую результативность бюджетных расходов: эффект, которого можно достичь, составляет на рубль затрат или в расчете на одного госслужащего, или в расчете на единицу затраченного времени, может увеличиваться на 10, 20, 40 и 200%. Новая модель управления общественными финансами позволяют превратить бюджет государства в эффективный инструмент макроэкономического регулирования, обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджета и исполнение расходных обязательств, применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов. Российская Федерация уже во многом является интегрированной частью мирового социально-экономического процесса. И это накладывает на социально-экономическую политику страны определенные обязательства, которые заключаются, прежде всего, в проведении соответствующих структурных реформ. Важнейшей частью таких реформ должна стать реформа, призванная повысить результативность бюджетных расходов и оптимизировать управление бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. Процесс планирования и утверждения бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, в отличие от затратного метода, предполагает четкий ответ на основополагающий вопрос: какие цели достигаются при использовании тех или иных бюджетных средств? (табл. 4)

 

Таблица 4 Отличие БОР от затратного метода бюджетирования в процессе планирования и утверждения бюджета

	Затратный метод	БОР
Задача планирования	Распределение общего объема расходов между бюджетополучателями	Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами госполитики и ее социально значимыми ожидаемыми и фактическими результатами
Основные подходы к планированию	Планирование в разрезе ведомств и их смет	Программно-целевой подход (внутриминистерские программы, показатели результатов)
Отправной пункт планирования	Расходные потребности ведомств	Приоритеты, результаты программ
Планирование расходов бюджета	Приоритет экономической и ведомственной классификации	Приоритет программной (усовершенствованной функциональной) классификации
Формат проекта закона о бюджете	Не предусматривает информации о запланированных результатах	Главное.цели, результаты, измеримые показатели результатов
Детализация расходов	Очень подробная	Агрегированные расходы
Законодательные органы обсуждают и утверждают	Детальную структуру расходов	Цели, результаты, показатели результатов; Агрегированную структуру расходов

 

В рамках новых процедур бюджетного планирования нашли применение четыре преимущественно новых для российской бюджетной практики инструмента, создающих условия для масштабного внедрения БОР:

- доклады о результатах и  основных направлениях деятельности  федеральных субъектов бюджетного  планирования, определяющие стратегию  деятельности органов государственной власти;

- бюджетные целевые программы (федеральные  и ведомственные), которые конкретизируют  тактику работ;

- перспективный финансовый план, создающий условия для обоснованного  планирования объемов и структуры  бюджетных расходов, обеспечивающий финансовое основание для установления целевых параметров деятельности органов государственной власти на среднесрочную перспективу;

- реестр расходных обязательств  Российской Федерации, позволяющий  осуществлять процесс среднесрочного планирования бюджетных расходов строго в соответствии с принятыми государством финансовыми обязательствами.

Проводится эксперимент по распределению средств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степени использования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат. Постепенно активизируется региональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", что означает переход на многолетнее бюджетное планирование, с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до 10-15 лет и более).

Бюджетирование, ориентированное на результат, требует системной перестройки всего процесса исполнения бюджета (табл. 5)

 

Таблица 5. Отличие БОР от затратного метода бюджетирования в процессе исполнения бюджета, контроля и отчетности

	Затратный метод	БОР
Ответственность министерств	За целевое использование средств	+ За достижение плановых результатов  с минимальными затратами
Самостоятельность министерств	Ограничена	Свобода распоряжения ресурсами (в рамках программ; отчасти между программами и фин. гг.)
Уровни принятия решений	Высокая степень централизации	Делегирование на уровни эффективного исполнения
Система контроля	Доминирует внешний контроль за деятельностью министерств	Доминирует внутренний самоконтроль министерств
Фокус контроля	"Целевое" (по видам расходов) использование бюджетных средств	Достижение запланированных результатов, правильность их измерения
Главные объекты внешнего контроля	Дробные статьи затрат	Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля
Отчет об исполнении бюджета	Фактические Расходы относительно утвержденных	Акцент на достижение результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ
Другая отчетность		Отчеты по мониторингу и оценке

 

Дальнейшее продвижение бюджетной реформы требует ее синхронизации с административной реформой и реформой государственной (муниципальной) службы. Необходимо уточнить бюджетные полномочия и ответственность всех участников бюджетного процесса, законодательно определить правовой статус всех форм государственной собственности, тесно увязав его с характером и особенностями реализуемых с ее помощью публичных функций. Нужно разработать концепцию и принципы управления государственными инвестициями, концепцию развития специализированных государственных банков, принять законы субъектов Федерации об инвестиционной деятельности. Необходимо совершенствовать взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, а также органов власти разного уровня, продолжая процесс деконцентрации государственных ведомств и вырабатывая такой механизм координации деятельности федеральных и территориальных органов, который формирует систему солидарной ответственности в повышении эффективности бюджетных расходов. Необходимо стимулировать наращивание и эффективное использование бюджетных средств регионов, снижать их зависимость от федеральных трансфертов.

Для того чтобы бюджет работал в качестве проводника общественных интересов, - он должен быть доступен обществу, причем, в такой форме, которая облегчает анализ эффективности государственных расходов и содействует подотчетности. Необходимо на практике решать задачи, поставленные высшим руководством страны: расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ; реализовать на практике принципы прозрачности региональных и муниципальных финансов. Минимальный перечень информации об их состоянии, публикуемой в открытом доступе, должен быть единым для всей страны.

Заключение

Бюджетный процесс – это регламентированная нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

На современном этапе бюджетный процесс реализуется в пять основных стадий: 1) бюджетное планирование и составление проекта бюджета; 2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета; 5) бюджетный контроль.

Качество бюджетного процесса можно определить как совокупность обеспечивающих признаков (характеристик), позволяющих реализовывать возложенные на него задачи, в том числе:

- уровень нормативной правовой  регламентации бюджетных отношений  и процедур;

- разработанность и степень  использования прогрессивного "технологического" инструментария;

- информационное обеспечение;

- контроль за движением бюджетных потоков на всех его стадиях;

- прозрачность деятельности органов  государственного управления и  местного самоуправления и возможность  проведения на высоком методическом  уровне общественной экспертизы  принимаемых и реализуемых за  счет бюджетных средств решений.

Составление проектов бюджетов – это начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Составлению проекта бюджета предшествует Бюджетное послание Президента Российской Федерации. Вторая стадия бюджетного процесса - рассмотрение и утверждение проекта бюджета. Федеральный бюджет на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов был утвержден федеральным законом от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Ежегодно доходы федерального бюджета должны увеличиваться. В 2009-2011 гг. увеличение доходов запланировано в 1,2 раза. Все три года бюджет будет с профицитом, т.е. доходы бюджета превышают его расходы.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Исполнение бюджета включает следующие процедуры: составление и ведение сводной бюджетной росписи; составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджетов; исполнение бюджета по доходам; исполнение бюджета по расходам; внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете; заключение бюджета.

Анализ исполнения федерального бюджета 2007 г. показал, что доходы бюджета составили в 2007 году 7 781,1 млрд. рублей, что составляет 104,5% к объему утвержденных доходов, расходы - 5 986,5 млрд. рублей (91,7% от утвержденных). Все фактические доходы и расходы федерального бюджета 2007 г. имеют отклонения от плановых показателей. Наиболее значительные отклонения выявлены у доходов от имущества и расходов на здравоохранение. Доходов от использования имущества поступило в 2007 году в 3 раза больше. Кассовое исполнение расходов федерального бюджета по здравоохранению составило 196 494,2 млн. рублей, или 71 % бюджетных ассигнований.

В курсовой работе показана необходимость перехода для повышения эффективности бюджетного процесса и качества государственных услуг от новаций в сфере бюджетного планирования к внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, во все другие стадии цикла управления финансами: на стадию исполнения бюджета, учета и мониторинга, аудита и оценки. Необходимо создавать вертикальную связь между приоритетами, задачами, результатами и мероприятиями бюджетного процесса.

Предложено повысить эффективность исполнения бюджета через внедрение в общественный сектор экономики процессов и процедур финансового менеджмента: расширение полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств; установление ответственности за достижение результатов на всех уровнях бюджетных расходов и подотчетности; введение в действие эффективного механизма аудита и оценки, который обеспечит подотчетность за бюджетные расходы и достижение результатов.

Список используемой литературы

 

I. Нормативно-правовые материалы:

1. Бюджетный кодекс Российской  Федерации: федеральный закон РФ  от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ в ред. ФЗ РФ от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст.3823; Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 30. - Ст.3636.

2. О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: федеральный закон от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ // Российская газета. – 2008. – 26 ноября.

3. О федеральном бюджете на 2007 год: федеральный закон от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ // Собрание законодательства  РФ. – 2006. - № 52 (II). – Ст.5504.

4. Об исполнении федерального  бюджета за 2007 год: федеральный закон от 03.12.2008 г. № 228-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2008. - № 49. – Ст.5726.

5. Бюджетное Послание Президента  Российской Федерации Федеральному  собранию Российской Федерации: от 23.06.2008 г. // Финансы. – 2008. - № 7. – С.3-12.

II. Специальная литература:

6. Агапова, Т.А. Расходы федерального  бюджета до 2010 г. и экономический  рост в России / Т.А. Агапова // Вестник  МГУ. Сер. 6. Экономика. - 2008. - № 3. - С.70-79.

7. Александров, И.М. Бюджетная система  Российской Федерации: учебник. – 2-е изд. – М.: Дашков и К, 2007. – 486 с.

8. Болтинова О. В. Бюджетный процесс  – институт бюджетного права / О.В. Болтинова // "Черные дыры" в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. – С.314-316.

9. Бюджетная политика и бюджетное  планирование в РФ. – Учебное пособие/Ковалева Т.М.- М.: Изд-во "КноРус", 2009–128с.

10. Виницина, В.В. Особенности бюджетной  системы России / В.В. Виницина // ЭКО. - 2008. - № 1. - С.120-129.

11. Горегляд, В. Об особенностях  современного бюджетного процесса / В. Горегляд // Финансы. - 2006. - № 10. - С.14-18.

12. Завьялов, Д.Ю. Тенденции трансформации  бюджетной системы / Д.Ю. Завьялов // Финансы. - 2008. - № 6. - С.15-19.

13. Казанцев, С.С. Проект федерального  бюджета 2009-2011 гг.: расходная часть / С.С. Казанцев // ЭКО. - 2008. - № 11. - С.19-40.

14. Князева, Е.А. Новые правовые акты, регулирующие бюджетный процесс / Е.А. Князева // БиНО: Бюджет. учреждения. - 2008. - № 12. - С.12-39.

15. Мацкуляк, Д. И., Петров А. В. О безопасном  исполнении бюджета в системе  казначейства / Д.И. Мацкуляк // Финансы и кредит. - 2008. - № 11. – С.70-76.

16. Нешитой, А.С. Финансы: учебник / А.С. Нешитой. - Изд. 5-е, перераб. и доп. - М.: Дашков и К, 2006. - 510 с.