Действия и бездействие руководителя бюджетного учреждения

Службой финансового  контроля департамента образования  г. Москвы была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности государственного бюджетного учреждения. 
По результатам проверки выявлены финансовые нарушения в использовании бюджетных средств, зафиксированные в акте проверки. Каких-либо предписаний, обязывающих учреждение произвести действия в связи с выявленными нарушениями (вернуть в бюджет денежные средства и прочее), не выдавалось. После проведения проверки и составления акта в учреждении сменился руководитель. 
Возможно ли привлечение исполняющего обязанности руководителя к какому-либо виду ответственности за выявленные нарушения? 
Возможно ли привлечение к ответственности бывшего руководителя учреждения за выявленные нарушения? 
В каком случае (на основании какого документа или требования какого органа) учреждение должно будет возместить в бюджет неэффективно или неправомерно потраченные денежные средства (формулировки "нецелевое использование" в акте нет)? 
Применимы ли в данном случае ст. 282 БК РФ, п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095? Возможно ли уменьшение учредителем государственного задания учреждения на сумму, отраженную в акте проверки? 
Обязан ли исполняющий обязанности руководителя самостоятельно предпринимать какие-либо действия в связи с наличием упомянутого акта без получения соответствующих предписаний или указаний учредителя?

7 декабря 2012

Действия и бездействие  руководителя бюджетного учреждения 
 

Согласно положениям пп. 2 п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" контроль за деятельностью государственных бюджетных учреждений г. Москвы осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Москвы от 15.02.2011 N 30-ПП, органами исполнительной власти г. Москвы, исполняющими функции и полномочия учредителя соответствующего бюджетного учреждения.

В рассматриваемом случае таким органом является Департамент  образования г. Москвы (смотрите также приказ Департамента образования г. Москвы от 30.03.2011 N 251), а непосредственно контрольные мероприятия осуществляются Службой финансового контроля данного департамента - ГКУ СФК ДО (п. 3.1 распоряжения Правительства Москвы от 28.09.2011 N 749-РП).

Действительно, осуществляя  контрольные мероприятия ГКУ  СФК ДО фиксирует нарушения, допущенные в деятельности учреждений, представляя соответствующий акт учредителю проверяемого учреждения - Департаменту образования г. Москвы и руководителю проверяемого учреждения для принятия соответствующих решений.

Судьи отмечают, что "...сами по себе выводы проверяющих о возмещении сумм в бюджет не налагают прямо  на учреждение исполнить конкретно  ту или иную обязанность" (смотрите, в частности, определение Арбитражного суда г. Москвы от 30.10.2012 по делу N А-40-99500/12). Однако это вовсе не повод для того, чтобы руководителю учреждения ничего не предпринимать.

Как минимум, должны быть изучены  недостатки, отраженные в акте, составлен  план их устранения, который может  быть представлен учредителю.

Ведь если факты "неэффективного использования" средств должны указать  руководителю учреждения на возможную  необходимость корректировки осуществляемой деятельности с целью недопущения  недостатка впредь, то факты "неправомерного использования" могут свидетельствовать  о причинении ущерба учреждению, причины  которого должны быть расследованы, виновные лица и точные суммы ущерба установлены, а меры к его возмещению приняты.

В частности, по результатам  такого расследования речь может  идти как о возмещении ущерба учреждению недобросовестными контрагентами*(1), так и привлечении к ответственности виновных лиц, включая и бывшего руководителя учреждения*(2).

Именно такой порядок, по мнению специалистов уполномоченных органов, наиболее соответствует задачам  возмещения причиненного ущерба*(3).

Кроме того, в ходе расследования  могут быть установлены факты  противоправных действий должностных  лиц учреждения (например, бывшего  руководителя). В этом случае собранные материалы будет необходимо передать в правоохранительные органы (органы внутренних дел, прокуратуру)*(4). При этом передаваемые в правоохранительные органы материалы должны содержать суть нарушений со ссылкой на соответствующие законодательные, нормативные и иные правовые документы, с указанием суммы ущерба и виновных лиц, с приложением соответствующих актов, объяснительных должностных лиц. Обратиться в правоохранительные органы в рассматриваемом случае может как новый руководитель учреждения, так и учредитель этого учреждения.

Предположим, что новый  руководитель учреждения в силу ряда причин решил бездействовать и не принимать никаких мер по акту проверки учреждения ГКУ СФК ДО.

С одной стороны:

- прямого действительного  ущерба он своим бездействием  не причиняет, поэтому нет оснований  для его привлечения к ответственности  в соответствии со ст. 277 ТК РФ;

- привлечение его к  погашению убытков (в размере  упущенной выгоды) учредителем в  порядке п. 3 ст. 53 ГК РФ сомнительно;

- целей извлечения выгод  и преимуществ для себя или других лиц он (вроде бы) не преследует, поэтому не злоупотребляет полномочиями (ст. 201 УК РФ).

С другой стороны:

- не отражая в бухгалтерском  учете исправительные (дополнительные) записи в сумме выявленных  переплат, неположенных выплат и  завышенных объемов работ, а  также не отражая суммы ущерба, он грубо нарушает порядок  ведения бухгалтерского учета  и допускает искажение бухгалтерской  отчетности, а следовательно, должен нести ответственность согласно ст. 18 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(5);

- принятие необоснованного  решения руководителем организации,  повлекшего за собой нарушение  сохранности имущества, неправомерное  его использование или иной  ущерб имуществу организации,  равно как и однократное грубое  нарушение руководителем организации  своих трудовых обязанностей, может  явиться причиной его увольнения (п.п. 9, 10 ст. 81 ТК РФ). 
 

Возмещение бюджетным  учреждением сумм неэффективных  и неправомерных расходов 
 

Сразу отметим, что в рассматриваемом  случае:

- бюджетное учреждение  не является получателем бюджетных  средств и участником бюджетного  процесса (ст. 6 БК РФ);

- констатация "неэффективных  расходов" в акте проверки по  общему правилу не влечет какого-либо  возмещения;

- неправомерные расходы  не были осуществлены за счет  средств федерального бюджета;

- нарушения выявлены не  органом государственного финансового  контроля;

- учреждению (руководителю  учреждения) не выдано предписание  об устранении нарушения;

- указы Президента РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК  РФ и федеральным законам, указанным  в ст. 2 БК РФ (ст. 3 БК РФ).

В связи с чем к учреждению не могут быть применены меры, применяемые  к нарушителям бюджетного законодательства, предусмотренные ст. 282 БК РФ и п. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля Российской Федерации" (смотрите, например, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2009 N 18АП-1552/2009).

Бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться субсидиями в соответствии с теми целями, для  достижения которых они были выделены. При этом ответственность учреждение несет только за достижение показателей  объема и качества, определенных в  государственном задании, на выполнение которого предоставлена субсидия. Сокращение размеров субсидии (ее возврат) в связи  с выявленным направлениям неэффективного или неправомерного использования средств, по нашему мнению, будет не в полной мере соответствовать положениям п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Однако на практике, подобные условия нередко включаются в  соглашение о предоставлении соответствующих  субсидий государственным бюджетным (автономным) учреждениям*(6).

Поэтому, рассматривая необходимость  возврата в бюджет допущенных "неправомерных  расходов", учреждение должно исходить из:

- положений заключенного  соглашения о предоставлении  учреждению субсидии на выполнение  государственного задания (целевой  субсидии);

- источника финансового  обеспечения осуществленных "неправомерных  расходов".

При этом, если вышеуказанным соглашением не предусмотрено иное, возврат в бюджет должен осуществляться бюджетным учреждением, по мере возмещения ущерба (восстановленной задолженности) контрагентами (виновными лицами) и только в части расходов, осуществленных учреждением за счет бюджетных средств (в прошлые годы, как получателем бюджетных средств), либо средств целевых субсидий (инвестиций). 
 

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового  консалтинга ГАРАНТ

государственный советник РФ 3 класса Семенюк Александр 
 

Ответ прошел контроль качества 
 

20 ноября 2012 г. 

 

*(1) Так, например, согласно п. 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 24.01.2000 N 51 наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ.

*(2) Привлечь к ответственности руководителя за свои управленческие действия может учредитель (п. 3 ст. 53 ГК РФ). Кроме того, полная материальная ответственность руководителя за прямой действительный ущерб, причиненный организации, предусмотрена ст. 277 ТК РФ.

*(3) Смотрите, в частности:

- "Переплаты и иные  нарушения" (С.И. Зубакин, "Бюджетный учет", N 7, июль 2008 г.);

- письмо Росфиннадзора от 27.12.2007 N 43-01-02-25/5396 (по ссылке: http://www.krd.ru/files/file/gor_fians/o_netselevke_5396.doc).

*(4) В частности, речь может идти о:

- хищении (ст.ст. 158, 159, 160 УК РФ);

- злоупотреблении полномочиями (ст. 201 УК РФ);

- превышении должностных полномочий (ст. 286 УК РФ).

*(5) В частности, согласно ст. 15.11 КоАП грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

*(6) Смотрите, например, раздел 5 "Положения...", утвержденного приказом Департамента охраны здоровья населения Кемеровской области от 20.01.2012 N 45.