Бюджетный процесс: понятие, принципы, стадии

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных  бюджетом средств либо к направлению  их на цели, не обозначенные в бюджете  при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нет сомнения, что все  эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют  в бюджетном процессе  свою интерпритацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представительной власти.²

Очень важен принцип ежегодности бюджета,  который включает в себя такое важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств.

Особое внимание в бюджетном  процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Гласным должно быть и отклонения бюджета. В случае принятия решения об отклонения проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться  в специальных сборниках в  течение года со дня принятия решения  об их утверждении.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.

Принцип специализации показателей  бюджета осуществляется  на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная  классификация – специальный  юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь ввиду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

§ 3. Участники  бюджетного процесса.

Возникающие в процессе данной деятельности общественные отношения  регулируются нормами бюджетного права  и являются бюджетными правоотношениями. Субъектами правоотношений выступают  органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные субъекты.

Бюджетный кодекс к участникам бюджетного процесса относит:

Президента РФ;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти;

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главных распорядителей и  распорядителей бюджетных средств;

иные органы, на которые  возложены бюджетные, налоговые  и иные полномочия;

бюджетные учреждения;

государственные и муниципальные  унитарные предприятия, других получателей  бюджетных средств;

кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент  РФ; Государственная Дума и Совет  Федерации; Правительство РФ; Министерство Финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов  бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители бюджетных  средств; иные органы.³

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: 1) финансовые органы, определяемые указом Президента РФ; 2) органы денежно-кредитного регулирования, т.е. Банк России; 3) органы государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления.⁴

Бюджетные полномочия законодательных  органов включают: рассмотрение и  утверждение бюджетов  и отчетов  об их исполнении; последующий контроль за исполнением бюджетов; формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и иные полномочия.

Бюджетные полномочия органов  исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны с: 1) составлением проекта бюджета; 2) внесением его  с необходимыми документами и  материалами на утверждение законодательного органа; 3) исполнением бюджета; 4) управлением  государственным, муниципальным долгом; 5) ведомственным контролем за исполнением бюджета; 6) представлением отчета об исполнении бюджета и с другими полномочиями.

Бюджетные полномочия Банка  России направлены на: совместную с  Правительством страны разработку и  представление на рассмотрение Государственной  Думы основных направлений денежно-кредитной  политики; обслуживание счетов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам  РФ.

Кредитные организации могут  привлекаться для осуществления  операций по представлению средств  бюджета на возвратной основе. Они  могут обслуживать счета бюджетов, т.е. выполнять некоторые функции  Банка России, при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей  территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных  распорядителей и распорядителей бюджетных  средств. Главным распорядителем средств  федерального  бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства  федерального бюджета  по подведомственным распорядителям и  получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главными распорядителями  средств бюджета субъекта РФ, средств  местного бюджета выступают орган  государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное  учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств  бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной  классификацией расходов соответствующего бюджета. Полномочия главных распорядителей предусмотрены ст. 158 БК РФ.

Помимо понятия главного распорядителя бюджетных средств  Бюджетный кодекс ввел понятие «распорядитель бюджетных средств», к которому относится  орган государственной власти или  орган местного самоуправления, имеющий  право распределять бюджетные средства по подведомственности получателям  бюджетных средств. (ст. 159 БК РФ).

Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

 

II. Стадии бюджетного процесса и  ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

§ 1.Стадии бюджетного процесса.

1.1 Стадия составления  проекта бюджета.

Эта стадия начинается с  Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое в соответствии с новым БК РФ должно поступить  в Федеральное Собрание на позднее  марта предшествующего очередному финансовому году (ст.170 БК РФ).

Затем составлением бюджета  занимается Правительство РФ и соответствующие  органы исполнительной власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления.

Названная стадия состоит  из нескольких этапов.

Первый этап формирования федерального бюджета – разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики  на очередной финансовый год.

  Второй этап формирования федерального бюджета - распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует  перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств  федерального бюджета в очередном  финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем  году и на среднесрочную перспективу.

 Несогласованные вопросы  по бюджетным проектировкам в  предстоящем году и на среднесрочную  перспективу подлежат рассмотрению  межведомственной правительственной  комиссией, возглавляемой министром  финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с  ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере  государственных пенсий, о порядке  индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных  пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. (п. 8 ст.184 БК РФ в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ)

 Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство Российской Федерации рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу (ст. 184 БК РФ).

1.2 Стадия рассмотрения  и утверждения бюджета.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном  бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты  федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные  акты РФ; о тарифах страховых взносов  в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год  – до 1 августа.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение  трех дней направляется в Совет Федерации, Комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной  инициативы для внесения замечаний  и предложений, а также в Счетную  палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает  проект федерального бюджета на очередной  финансовый год в четырех чтениях. В первом – чтении – в течении 30 дней со дня внесения в Думу Правительством РФ. В случае отклонения в первом чтении проекта этого закона Государственная Дума может: передать его в согласительную комиссию, включающую представителей Думы, Совета Федерации и Правительства РФ; вернуть в Правительство РФ на доработку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству РФ.⁵

Государственная Дума рассматривает  законопроект во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в  первом чтении.

При рассмотрении Государственной  Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной  год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации  расходов бюджетов Российской Федерации  и главным распорядителем средств  федерального бюджета по всем четырем  уровням функциональной классификации, а также расходы по иным программам. В третьем чтении законопроект рассматривается 25 дней со дня принятия его во втором чтении.