Этика государственного и муниципального служащего

Этические нормы – система общих ценностей и правил этики, соблюдение которых требуется от государственного и муниципального служащего.

Таким образом, в основе этики государственного и муниципального служащего должна быть координация, а по возможности и гармонизация интересов. Размышляя об этических аспектах, зачастую используется категория ценности. Но очень часто между конкурирующими ценностями возникает конфликт. Уровень морального развития как отдельно взятой личности, так и службы в целом определяется ориентацией на гуманистические универсальные принципы справедливости: равенство человеческих прав и уважение человеческого достоинства.14

1.2. Профессиональные этические кодексы

Профессиональные этические кодексы – утверждения о системе ценностей и нравственных устремлений людей, принадлежащих к определенной профессии, разработанные с целью предотвращения коррупции, а также для информирования общественности о нормах поведения для людей данной профессии.15

Кодексы этики могут отражать как «дух демократии», так и «дух бюрократии», хотя чаще всего кажется, что они отражают именно бюрократический дух. Дух демократии предполагает ряд убеждений, согласно которым администратора, соблюдающего нормы этики, следует оценивать с помощью таких критериев, как поддержка существующего строя и его ценностей, проявление гражданственности, служение общественным интересам и содействие социальной справедливости.

Кодексы, основанные на этом принципе, призывают его сторонников ценить и осуществлять на деле служение обществу. Ценностные установки бюрократической этики предполагают, что государственные и муниципальные чиновники – лишь исполнители, обладающие правовыми полномочиями, основанными на идее рациональности. Их основная нравственная дилемма заключается в том, как лучше следовать правилам и нормам и обеспечивать их соблюдение. Этические кодексы основываются на этических принципах, которые в какой-то степени ограничивают максимальные этические принципы.

Максимальные этические принципы:

1. Утилитаристский принцип – предоставляет наибольшее благо наибольшему числу людей;
2. Индивидуалистический принцип – направлен на достижение чьих-либо долгосрочных интересов.

Этические принципы не выдерживают столкновения с реальной действительностью. Иногда от всей административной деловой этики остаётся только этикет. Кодексы должны как можно полнее отражать реальную ситуацию и специфику организации, в которую они принимаются.

Применительно к общению основной этический принцип можно сформулировать таким образом: в общении при принятии решения о том, какие ценности следует предпочесть в данной ситуации, поступай так, чтобы максимум твоей воли была совместима с нравственными ценностями других сторон, участвующих в общении, и допускала координацию всех сторон.

Для того чтобы эффективно выполнять свои функции, государственная и муниципальная службы должны основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой её природой: успешно осуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно, только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования к исполнителям данной функции.

Цели государственной и муниципальной служб, ее ведущие принципы, нормы, требования к ее кадрам – все содержит нравственный аспект, в решающей степени определяющий ее направленность, ее основные доминанты.16 Моральная атмосфера в органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно дискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мнении авторитет государственного и муниципального служащих справедливо связывают, прежде всего, с их порядочностью, справедливостью.17

Среди всех механизмов, способствующих формированию надлежащей нравственности государственной и муниципальной службы, одним из наиболее действенных является специально разработанный нормативный Этический кодекс государственного и муниципального служащего (Кодекс административной этики).18

В 2001 г. группа депутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и др.) внесла в Госдуму законопроект Кодекса поведения муниципальных служащих РФ. В нем был полностью проигнорирован проект Кодекса, разработанный в нашей Академии, он содержал ряд принципиальных ошибочных положений и неточностей. Его авторы исходили из того, что это, прежде всего нормативно-правовой и в чем-то общетеоретический документ. Кодекс поведения, как подтверждает мировая практика и история нашей страны, это, прежде всего совокупность конкретных социально-духовных, нравственных принципов, образцов поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии.19

На проведенном в 2002 г. ученом совете РАГС данный проект Кодекса в присутствии его авторов был подвергнут серьезной критике. Его новый вариант во втором чтении в 2003 г. был, справедливо отвергнут Государственной думой.

Таким образом, и сегодня у нас нет подобного этического кодекса, когда проблема формирования должной морали государственных и муниципальных служащих стоит с особой остротой. Необходимо четко разделять требования административных, уголовных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям, поведению государственного и муниципального служащего и общественные требования к ним. Этический кодекс не является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо административного или тем более, уголовного наказания государственного и муниципального служащего.

Этический кодекс государственного и муниципального служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных и муниципальных органов, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.20

В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственного и муниципального служащего, кодекс:

1. служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной и муниципальной службы;
2. призван помочь государственному и муниципальному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
3. является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной и муниципальной службы;
4. выступает как инструмент общественного контроля над нравственностью государственного и муниципального служащего.

Этический кодекс государственного и муниципального служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной и муниципальной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных и муниципальных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.21

Государственный и муниципальный служащие объективно выступают одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.22 Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному и муниципальному служащим правильно разобраться в подобных ситуациях.

Государственная и муниципальная службы не являются привилегией. Гражданин, поступая на государственную или муниципальную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные права и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного или муниципального служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной или муниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями.

Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного или муниципального служащего.23

Возможны разные формы функционирования Этического кодекса: в виде присяги, принимаемой человеком при приеме на государственную или муниципальную службу, в виде особого документа, с которым он обязан ознакомиться и который хранится в его личном деле, и т.д.

Действия ряда норм и требований Кодекса распространяются на определенное количество лет (по усмотрению принимающего его субъекта) после оставления человеком государственной или муниципальной службы (переход на работу в коммерческую организацию, ранее связанную с ним служебными отношениями; получение от подобных организаций каких-либо подарков, льгот, услуг; использование в личных интересах конфиденциальной или служебной информации и т.д.).

Таким образом, профессиональный этический кодекс государственного и муниципального служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных и муниципальных органов, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

2. Этика государственного и муниципального служащего

2.1 Государственные и муниципальные служащие как социально профессиональная группа

В России «государственные служащие» традиционно рассматривается, прежде всего, как чиновничество – группа должностных лиц, обладающих особым социально-правовым статусом и местом (рангом) в иерархии государственных и муниципальных организаций. В советский период функционировала в органах власти и в обществе группа государственной бюрократии. Группы государственных и муниципальных служащих не существовало. Поэтому сегодня она как особая социально-профессиональная общность в нашей стране находится еще в стадии формирования.24

Особенность социально-профессиональной группы государственных и муниципальных служащих состоит в том, что она имеет единую ментальную основу (бюрократическое сознание) и разные праксеологические характеристики. Ведь среди служащих находятся инженеры, менеджеры, экономисты, юристы, т.е. представители различных профессий.

Большинство современных государственных и муниципальных служащих не имеет образования по специальности, поэтому можно говорить не только о профессиональной адаптации на новом месте работы, но и о вторичной профессиональной социализации, которая обычно происходит в процессе профессионального обучения. Для служащих органов власти, впервые поступивших на службу, эти процессы совпадают по времени: отсюда вытекает необходимость профессионального переобучения этой категории служащих для ускорения процессов профессиональной социализации и адаптации. Исследование становления группы государственных и муниципальных служащих направлено, прежде всего, на повышение эффективности и оптимизацию первичного структурного звена всей управленческой системы российского социума – системы государственной и муниципальной службы.25

Профессии дифференцируются в зависимости от степени сложности и ответственности выполняемой работы и отражающимся в общественном сознании в виде престижа профессии: на простые и сложные, низшие и высшие, или на занятия, с одной стороны, и собственно профессии, с другой стороны.

В содержании профессии государственных и муниципальных служащих в первую очередь находит отражение совокупность квалификаций ряда специальностей как интегральных характеристик родовых видов трудовой деятельности. Они соответствуют тем формам вопросов, которые приходится решать государственным и муниципальным служащим. К ведению органов государственной и муниципальной власти субъекта РФ относятся вопросы социальной поддержки и социального обслуживания социально уязвимых категорий населения, пожилых людей, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.26

В процессе профессионализации, включения в профессию (профессии) государственных и муниципальных служащих в жизнедеятельности личности формируется устойчивая профессиональная ориентация, выбор профессии. В ходе получения профессионального образования закладываются основы профессиональной квалификации, а, следовательно, и профессиональной компетентности. Интеграция в профессиональное сообщество при поступлении на работу и осуществлении профессиональной карьеры сопровождается профессиональной адаптацией работника на каждом из ее этапов. Социальная компетентность помогает чиновнику осуществлять свою профессиональную деятельность в рамках институциональных отношений, взаимосвязанных с административными требованиями, должностными обязанностями, вытекающими из специфики муниципального органа, учреждения, статусной иерархии. В то же время социальная компетентность государственного чиновника испытывает обратное влияние институциональных особенностей его профессиональной деятельности.27

Развитие социальной компетентности государственных и муниципальных служащих и его влияние на повышение их профессионализма рассматривается нами как один из главных факторов, обусловливающих эффективность государственной и муниципальной службы. В то же время, очевидно, что без экономической составляющей эффективность этой службы будет неполной, поскольку в основе функционирования системы положен хозяйственный механизм.28

Специфика влияния социальной компетентности государственных и муниципальных служащих на их профессионализм связана с реализацией групповых интересов граждан путем организации работы субъектов хозяйственной деятельности в рамках социальной и экономической инфраструктуры территории. Профессионализм чиновника основывается на полном и глубоком знании законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность собственника, а также на его менеджерском, организационно-регулятивном опыте. Без социальной компетентности чиновников сложно говорить о создании надежной системы государственной и муниципальной службы, решения важнейших вопросов стратегического развития социально-политических институтов, формирования пирамиды общественной власти и многогранной структуры общественных отношений.29