Теории бюрократии. Коррупция и борьба за ренту

Аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и  их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство  этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Таким образом, согласно рассматриваемой модели мотивация  бюрократа выглядит следующим образом:

- поведение  чиновников аналогично поведению  менеджеров и собственников фирм, максимизирующих прибыль;

- в ситуации  отсутствия прибыли бюрократия  максимизирует бюджет ведомства,  т.е. объем финансовых средств,  предоставляемых ведомству ежегодно  вышестоящей организацией.

По мнению Е. Г.Морозовой подход экономистов-неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим иногда в коалиции, иногда - самостоятельно  на политическом рынке.

Стоит согласиться  с мнением Е.Г. Морозовой, которая  выделила следующие направления  соучастия бюрократии в принятии политических решений:        

- выработка  административными учреждениями  собственных ведомственных норм;         

- информационно-аналитическое  обеспечение процесса принятия  политических решений;        

- использование  профессиональных знаний как  ресурса власти;        

- использование  власти, делегируемой аппарату «политическими  назначенцами»;        

- прямое участие  госслужащих высшего эшелона  в принятии политических решений;         

- самостоятельная  интерпретация законодательных  актов и политических решений.

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может - при определенных условиях - трансформироваться в самостоятельную  политическую активность бюрократии.

Выступая  в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократия (особенно коррумпированная) заявляет интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.

Критицизм в  отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли: «основан на убеждении не в том, что правительство - негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал... В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства - тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего».

Причина неэффективности  государственного регулирования в  данном случае кроется в отсутствии стимулов к повышению эффективности, которые есть в рыночном секторе  и которые отсутствуют в государственном.

Иллюстрируя решения правительства, Р.Ф. Друкер высказывается следующим образом: «Обычная реакция государства на неудачу - удвоение ассигнований и штатов».

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков, можно двумя  способами. Первый - ограничение численности  госаппарата с помощью конституционных  установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции  перерождения демократического государства  в интервенционистское. Второй -  использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

 

3. Коррупция

 

Еще одним  «провалом» государства является наличие  коррупции, причем, следует отметить тот факт, что именно бюрократия придает импульс для развития данного явления. Политологи говорят  о коррупции как о различных  способах использования власти и политического влияния, оказываемого заинтересованными лицами, группами, партиями, движениями на политические процессы в стране. Для них основные причины коррупции кроются, прежде всего, в политических структурах там, где наблюдается недостаток демократии.

Признавая, что  и в демократически развитых государствах имеет место коррупция, они отмечают, что здесь, в отличие от недемократических режимов, вступает в силу система сдержек и противовесов, которые четко выработаны в демократических государствах.

Социологи видят  в коррупции, прежде всего, «социальное  отношение», которое выражается в  нарушении принятых в обществе норм обязательного поведения и социального благополучия. Коррупция определяется ими как «порабощение общественных отношений, где два или более лица совершают подмену отношений путем успешной трансформации денег или власти, обходя предусмотренные законом процедуры и подменяя их личными отношениями» [Defleur M.Corruption, Law and Justice // Journal of Criminal Justice. – 1995, №23. - Р. - 243].

Специалисты в области управления государством определяют коррупцию как злоупотребление государственными ресурсами и использование государственных структур для достижения частной прибыли вопреки существующим нормам.

Объясняя  причины коррупции недостаточным  уровнем оплаты труда государственных  должностных лиц, монополией на предоставление услуг общего пользования, большой  свободой действий, слабой системой финансового  контроля, чрезмерным регулированием и избытком процедур, отсутствием  внутренней культуры и этических  правил государственной службы, они  отмечают, что коррупция не позволяет  рационально сформировать и реализовать  государственную политику.

По мнению И.Ю. Жилиной и Н.Н. Ивановой в самых  общих чертах, коррупция - это использование  служебного положения в личных целях.

Однако данное определение по нашему мнению не отражает в полной мере особенности понятия  «коррупция» как явления в  государственной сфере.

Более конкретный характер носит следующее определение  коррупции, данное Ю.В. Латовым и С.Н. Ковалевым: «Коррупция - получение взяток, незаконных денежных доходов государственными бюрократами, которые получают их от граждан ради личного обогащения».

Я.И. Кузьминов  рассматривает коррупцию следующим  образом: «Коррупция в узком смысле - явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями  или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального  вознаграждения. В коррупцию вовлечены  две стороны: тот, кто подкупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует  вразрез со своим служебным долгом».

Однако наиболее полно раскрывается сущность понятия  коррупция при изучении форм злоупотребления  служебным положением, что наглядно иллюстрируется таблицей 2.2.1.

Таблица 2.2.1

Типология коррупционных  отношений

Критерии типологии коррупции	Виды коррупции
Кто злоупотребляет служебным  положением	1. Государственная (коррупция  госчиновников) 2. Коммерческая (коррупция  менеджеров фирм) 3. Политическая (коррупция  политических деятелей)
Кто выступает инициатором  коррумпированных отношений	1. Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего  лица 2. Подкуп по инициативе  просителя
Кто является взяткодателем	1. Индивидуальная взятка (со стороны гражданина) 2. Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) 3. Криминальный подкуп (со  стороны криминальных предпринимателей)
Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции	1. Денежные взятки 2. Обмен услугами (патронаж, непотизм)
Цели коррупции с точки  зрения взяткодателя	1. Ускоряющая взятка (чтобы  получивший взятку быстрее делал то, что положено по долгу службы). 2. Тормозящая взятка (чтобы  получивший взятку нарушил свои служебные обязанности). 3. Взятка «за доброе  отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю)
Степень централизации коррупционных отношений	1. Децентрализованная коррупция  (каждый взяткодатель действует  по собственной инициативе). 2. Централизованная коррупция  «снизу вверх» (взятки, регулярно  собираемые нижестоящими чиновниками,  делятся между ними и вышестоящими  чиновниками). 3. Централизованная коррупция  «сверху вниз» (взятки, регулярно  собираемые высшими чиновниками,  частично передаются их подчиненным).
Уровень распространения коррупционных отношений	1. Низовая коррупция (в  низшем и среднем эшелонах  власти). 2. Верхушечная коррупция  (у высших чиновников и политиков). 3. Международная коррупция  (в сфере мирохозяйственных отношений).
Степень регулярности коррумпированных связей	1. Эпизодическая коррупция. 2. Систематическая (институциональная)  коррупция. 3. Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений.

 

Источник: Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика. – М.: Норма, 2006. – С. 59-60.

 

Исследуя  развитие коррупции в современном  мире, Ю.В. Латовым и С.Н. Ковалевым было выявлено следующее: «Общие тенденции эволюции коррупционных отношений в ХХ веке - это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной».

Таким образом, коррупцию, как явление, можно рассматривать  с различных точек зрения: с  точки зрения социологии, политологии, этики и экономики. В нашем  случае интерес представляет как  раз экономический взгляд на проблему коррупции.

Теоретические основы экономического анализа коррупции  были заложены еще в 1970-е гг. в  работах американских экономистов  неоинституционального направления.

Главная их идея заключалась в том, что коррупция  появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным  регулированием различных сфер экономической  жизни (введением экспортно-импортных  ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над  ценами, политикой множественных  валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Поздние эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции  снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также, если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора  той же квалификации.

В современной  экономической науке принято  отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные  и социально-культурные факторы.

Экономические причины коррупции - это, прежде всего, низкие заработные платы государственных  служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где  у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными  благами. Особенно это заметно в  развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при  реализации программы льготного  предоставления жилья нуждающимся  семьям.

Институциональными  причинами коррупции считаются  высокий уровень закрытости в  работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая  распространение синекур и возможности  продвижения по службе вне зависимости  от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными  причинами коррупции являются деморализация  общества, недостаточная информированность  и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия  «власть имущих».

В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся  и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.

Негативное  воздействие коррупции раскрывается в работах американских ученых С. Роуз-Аккерман, П. Мауро, И. Шихаты и др.

Так, С. Роуз-Аккерман отмечает, что «экономика - действенный инструмент анализа коррупции. Культурные различия и мораль добавляют свои нюансы и частности, однако для понимания того, где искушение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольшее воздействие, необходим общий экономический подход».

Среди экономических  теорий коррупции заслуживает упоминания теория коррупции как статусной  ренты за монопольное положение  чиновника, повышающей экономические  издержки (П. Мауро, И. Шихата), а также так называемая «агентская модель» коррупции. Первая теория хорошо иллюстрируется отечественными учеными Г. Сатаровым и М. Левиным, полагающими, что в характеристике коррупции центральным является должностной момент, то есть «корень» коррупции в наличии «места», положения, из которого можно извлекать прибыль.

«Агентская  модель» впервые была описана  К.Э. Бэнфилдом, считавшим, что «коррупция становится возможной, когда существует три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномочивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномочивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномочивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон.

Для объяснения причин и сущности коррупционных  отношений экономисты обычно используют модель поручитель (принципал)-исполнитель (агент)- опекаемый (клиент)» (см. рисунок 3).

Рис. 3. Модель коррупции «принципал-агент-клиент»

 

В этой модели центральное правительство действует  как принципал (П): оно устанавливает  правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена  конкретные задачи. Чиновники выступают  при этом как посредники между  центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент  от имени принципала предоставляет  клиентам различные услуги (лицензирует  деятельность фирм, выдает гражданам  социальные пособия, осуществляет наём работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой  службы принципалом выступает государство  в лице руководителя налоговой службы, агенты - это сборщики налогов, а  в качестве клиентов выступают все  налогоплательщики. В обмен на выплату  налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают  штрафы и прочие наказания.