Свободные экономические зоны России

ВВЕДЕНИЕ

Свободные экономические  зоны (СЭЗ) прочно вошли  в мировую хозяйственную практику и действуют в различных странах.  Сейчас в  мире, по разным данным,  от 400 до 2000 СЭЗ,  но, как отмечено в «Рекомендации по созданию СЭЗ  в России», к этому перечню  нельзя с полным основанием отнести ни одну  российскую,  поскольку те образования,  которые в России называются "свободными экономическими  зонами",  не  удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к такого рода зонам.

Более того,  несмотря  на  неоднократные  попытки  создания реально функционирующих СЭЗ в России,  они остаются в отечественной экономике явлением скорее экзотическим, вокруг которого ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды дискуссии.  Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых практических результатов деятельности  российских СЭЗ, до сих пор нельзя считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое создание в наших переходных  условиях? В какой мере эти зоны смогут получить развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не являются ли зоны свободного  предпринимательства своеобразной "естественной монополией" лишь отдельных приграничных  районов Российской  Федерации? Насколько обширными могут быть их границы?  На каком уровне должны приниматься решения об образовании таких зон,  какие процедуры при этом целесообразно применять?

Для ответа  на подобного рода вопросы требуется ознакомиться с существующей мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать  накопленный (в том числе - и отрицательный) опыт. Это позволит объективно оценить возможности и перспективы создания  и развития свободных экономических зон в российской экономике.

1. АНАЛИЗ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Сущность, объективная необходимость создания, основные черты и классификация СЭЗ

В соответствии  с документами  международной конвенции по упрощению  и гармонизации таможенных процедур (Киото,  18 мая 1973  г.),  под свободной  зоной  (или "зоной-франко") понимается часть территории страны, на которой  товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип "таможенной экстерриториальности") и поэтому  не подвергаются обычному  таможенному  контролю  и налогообложению. Иными словами,  СЭЗ - это часть территории страны с особым действующим  режимом.  Выражающее этот  режим специальное законодательство,  которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг вопросов:  таможенное регулирование; налогообложение; лицензирование;  визовое оформление; банковскую деятельность; имущественные и залоговые  отношения  (в том числе - касающиеся прав собственности на землю);  предоставление концессий;  управление свободной зоной. Определенную  специфику  в  СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодательства.

В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных  зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов  государственного  вмешательства  в  экономические  процессы.  Эта  формулировка понятия "свободная  зона" охватывает весь спектр явлений, связанных с действием  преференциального  режима хозяйствования.  При таком  подходе свободная зона - это "не только и не столько обособленная  географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства,  где введена и  применяется  определенная  система льгот  и  стимулов,  не  используемая  в  других  его частях".

2. Характерные черты СЭЗ

а) применение различных видов льгот и стимулов, в том числе:

• внешнеторговых (снижение или отмену экспортно-импортных  пошлин, упрощенный порядок осуществления внешнеторговых операций);
• фискальных, связанных с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности. Льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или  доход,  стоимость имущества и т.д.),  отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения;
• финансовых, включающих различные формы субсидий, предоставляемых как  в  прямом виде - за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов,  так и косвенно -  в  виде  установления низких  цен  на  коммунальные  услуги,  снижения арендной платы за пользование земельными участками и т.п.
• административных,  упрощающих процедуры регистрации предприятий, режима въезда-выезда иностранных граждан.

В результате  применения  льгот, норма  прибыли  в  СЭЗ составляет 30-35%,  а иногда и больше:  например,  транснациональные компании получают в азиатских СЭЗ в среднем 40%  прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза) сроки  окупаемости  капитальных  вложений (считается нормальным для СЭЗ,  когда эти сроки не превышают 3-3,5 года).

б) наличие локальной, относительно обособленной системы управления зоной, наделенной правом принимать самостоятельные решения в широком экономическом спектре;

в) всесторонняя поддержка со стороны центральной государственной власти.

Создание СЭЗ  - действенное направление  развития экономики отдельных территорий и регионов,  ориентированное, как  правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач,  реализацию стратегических программ и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот,  устанавливаемых  в СЭЗ, в достаточной степени  индивидуальна и тесно связана  с реализуемыми на ее территории программами. (Как отмечено в «СЭЗ: мифы и действительность», согласно мировому хозяйственному опыту, первоначальные цели и задачи, декларированные  при создании СЭЗ,  почти всегда не совпадают с тем,  что происходит в результате фактического развития.)

В мировой практике существует множество  разновидностей СЭЗ. Вместе с  тем,  общепринятой типологии свободных  зон в настоящее время не существует.  

1.3. Требования  по размещению СЭЗ 

Исходя из задач,  поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются  соответствующие требования и к  ее размещению. К наиболее общим  из них относятся:

• благоприятное транспортно-географическое положение по  отношению к  внешнему  и  внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;
• развитый производственный потенциал,  наличие производственной и социальной инфраструктуры;
• существенный  по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь - запасы углеводородного сырья,  цветных  металлов, лесных ресурсов и т.д.).

Поэтому территории,  наиболее  благоприятные  для  размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение  по отношению к зарубежным странам,  (а в России,  в том числе, - и к бывшим союзным республикам),  а также располагают морскими торговыми портами  и  магистральной  транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами),  сложившимися промышленными,  научными  и  культурными  центрами,  районами  концентрации наиболее ценных природных ресурсов.

В отдельных  случаях  создание  СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально  развитой  промышленностью,  производственной и социальной инфраструктурой,  но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные  программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.). 

1.4. История  организации СЭЗ в России 

Процесс создания свободных зон в нашей  стране,  начавшийся  еще  в  конце  80-х годов,  может быть разделен,  как отмечено в «Свободные зоны не свободны от кризиса»,  на несколько  этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило  зарождение  самой  идеи.  По  инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных  зон. Свободные  зоны рассматривались  как элемент государственной  внешнеэкономической политики и  способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными  партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями  с высокой концентрацией предприятий  с иностранным участием.  Предполагалось, что такие зоны будут создаваться  в регионах с развитым  научно-техническим  потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного  капитала.  Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в  отношении  предприятий  с  иностранным участием и в пределах,  определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов государственная  концепция свободных зон дополнилась  множеством региональных инициатив.  Эти инициативы получили свое развитие,  как только в ходе суверенизации  союзных  республик рассмотрение  вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень:  в июле-сентябре 2000 г.  ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства.  Зоны учреждались в городах Ленинграде,  Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях,  г. Зеленограде, Еврейской автономной области.  В 2000-2001 гг.  Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение,  закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус.  (Заметим при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым,  а сами зоны  рассматривались уже не только как внешне,  но, скорее, как внутриэкономический феномен,  призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в  зоны  иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке,  Калининграде, на Сахалине), они не были до конца  продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон,  когда они  охватывали  не только  небольшие территории,  но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных  капиталовложений  и  проблем  соблюдения на больших территориях  особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных  преференций отдельным территориальным  образованиям без четких на то критериев  спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных  структур,  когда та или иная территория (город,  область, морской порт, центр  науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею  соответствующего статуса,  лоббируя его утверждение  в верхах. Руководство России оказалось  под массированным давлением: в 2001 г.  около 150 регионов добивались образования  на своих территориях свободных  зон.  Такая активность местных  властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами,  отгородиться с помощью статуса  зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 2001-начале 2002 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической  деятельности не  предусматривали  должных изъятий применительно  к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные  положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали  их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее  предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших  сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии  на создание зон.  Это,  а также просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 2002 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 2002 г.  указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями,  сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее,  к началу 2003 г.  в правительстве возобладала  линия на ликвидацию "суперзон".  Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах"  предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

На фактическое  закрытие ранее  созданных зон были направлены решения,  принятые в июне 2003 г.: законодательное  урезание предоставленных  зонам  таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых  преференций.  И  хотя иностранным  инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий  деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате,  к  осени 2004 г.  наметились следующие контуры российской зональной политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее  создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву  простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".