Социальная защита

Переход к рыночной экономике  в нач. 1990-х гг. отразился не только на политической и экономической, но и на социальной сфере жизни общества. В 1990-х – нач. 2000-х гг. система социальной защиты населения и развитие социальной сферы в целом должны оцениваться с позиций решения двух задач: приспособление, модификация существовавшей системы к новым рыночным условиям и создание новой институциональной системы, символизирующей завершение переходного периода.

Функционирование социальной сферы в РФ как системы соответствующих  учреждений всё ещё нельзя рассматривать  как сложившуюся социальную инфраструктуру. Эта сфера, как и система социальной защиты в отличие от других сфер жизни общества и экономики почти  не зависела от циклов экономического развития в 1990-е гг.: её кризисное  состояние углублялось в годы резкого экономического спада и  продолжало оставаться неблагоприятным  даже в годы относительного улучшения  экономической и политической ситуации. Кризисные процессы в российском обществе, связанные прежде всего с экономической ситуацией, обусловившей резкое снижение уровня жизни значительной части населения, привели к регрессивной динамике большинства социальных индикаторов, отражающих социальное благополучие. Впервые это было признано на государственном уровне в Программе социальных реформ в РФ на 1996–2000, которая, констатировав возникновение массовой бедности и острых социальных конфликтов, пыталась реформировать социальную политику во всех сферах социально-экономической жизни.

Кризис социальной жизни и отсутствие эффективного механизма его нейтрализации присущи 2-й пол. 1990-х гг., когда ежегодно более 100 тыс. детей оставались без попечения родителей. Только в 1999 в комиссиях по делам несовершеннолетних рассмотрены дела на 188 тыс. родителей, пренебрегающих своими родительскими обязанностями, а через специализированные учреждения прошло ок. 167 тыс. безнадзорных детей. Закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» был принят в 1999, и в этом же году в центрах временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей содержалось более 50 тыс. чел. По этим и подобным причинам проблема детей и детства стала одной из важнейших в политике социальной защиты, проводившейся российским правительством в 1990-е гг. В 1993 вышло постановление «О реализации Конвенции ООН о правах ребёнка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей»; в 1995 указом Президента РФ утверждены «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2000 (Национальный план действий в интересах детей)». В РФ действует св. 50 законодательных и нормативных актов (постановления правительства) в области социальной защиты различных групп и категорий населения. Документы приняты в 1990-е гг., в соответствии с ними производятся выплаты пособий, предоставлениельгот, бесплатных материальных услуг и т.п. Эти акты по социальным расходам государства охватывают широкое поле общественной жизни: от льгот узникам концлагерей (1992) и социального развития села (1990, 1993) до статуса Героев РФ (1996, 2000) и льгот по Уголовно-исполнительному кодексу (1998, 1999). Среди всех законодательных актов условно можно выделить три группы: льготы, гарантии, компенсации определённым социальным группам населения (18 законодательных актов); акты, касающиеся различных сфер жизни общества (11); льготы и социальная защита по профессиональному признаку (18). Последняя группа законодательных актов содержит как меры по социальной защите при изменении статуса гражданина (например, финансовая помощь на жильё уволенным с военной службы), так и повышенные социальные обязательства по отношению к занятым в органах внутренних дел, таможни, судебной системы и т.п.

С точки зрения интересов  общества по защите наиболее социально  уязвимых слоёв самой важной является первая из выделенных групп законов. В этой группе есть законы, которые  дифференцируют уровень предоставляемых  благ защищаемым категориям граждан  по их «ценности» для общества. Так, закон «О ветеранах» (1995, 1998, 2000) выделяет различные категории лиц, имеющие  разные права. Максимум льгот имеют  инвалиды войны [50% скидок за коммунальные, жилищные, медицинские услуги, бесплатная выдача техники, бесплатный проезд по железной дороге (2 раза в год) и т.п.–  всего 29 видов льгот]. Группа участников войны, дифференцированная внутри на 7 различных категорий, получает льготы по пенсионному обеспечению и  налогообложению (20 льгот). Меньше льгот  имеют ветераны боевых действий, которые  велись после окончания войны 1941– 1945, лица, работавшие в блокадном  Ленинграде, лица, работавшие в тылу не менее 6 месяцев, ветераны труда (в  мирное время), родственники погибших участников войны и ветеранов. Иной характер социальной защиты носит закон «О реабилитации жертв политических репрессий» (1991, 2000),предусматривающий прямые денежные выплаты, но только единовременного характера (за каждый месяц лишения свободы) и ограниченные сверху 100 минимальными заработными платами, возмещение причинённого материального вреда, а также некоторые льготы, подобные тем, которые предусмотрены предыдущим законом.

В переходный период в РФ был впервые в отечественной истории принят закон о прожиточном минимуме (1997) и стали публиковаться данные о численности и доле населения, имеющего доходы ниже этого минимума; в этой связи в оборот впервые вошли понятия «бедные» – живущие за чертой бедности и «крайне бедные» – у кого доход в два и более раза ниже минимума. Хотя в условиях административно-командной экономики существовала категория минимальной заработной платы, применявшаяся с 1972 и обозначенная в ст. 40 Конституции СССР, первый закон о минимальной оплате труда как основной социальной гарантии был принят в 1990, правовое закрепление некоторых других минимумов произошло позднее – в 1991 в связи с повышением розничных цен в СССР (законом «О повышении социальных гарантий трудящимся» декларировалось введение минимального размера пособия по временной нетрудоспособности, стипендий и т.д.). В 1991 впервые установлен размер минимальной часовой тарифной ставки в зависимости от продолжительности рабочей недели, но введена она не была. За 1991–96 минимальный размер оплаты труда (МРОТ) пересматривался 15 раз, но несмотря на это его повышение отставало от роста потребительских цен. В 1997–2000 (3,5 года) МРОТ не пересматривался даже в условиях роста индекса потребительских цен на 306%. В результате в 1990-е гг. МРОТ колебался в пределах 6–10% от уровня средней заработной платы и с июля 1994 был ниже 20% прожиточного минимума; кроме того, в реальном выражении МРОТ в 1999 составлял 10,3% к уровню 1991. Кроме названного закона о прожиточном минимуме повышение МРОТ до прожиточного минимума предусмотрено и ст. 133 Трудового кодекса РФ (2001).

Во 2-й пол. 1990-х гг. в  РФ устанавливается уровень 30 минимальных  социальных гарантий, среди них: МРОТ, тарифная ставка 1-го разряда ЕТС  по оплате труда работников бюджетной  сферы, минимальный размер пенсий (15 видов), единовременное пособие при рождении ребёнка, ежемесячные пособия на детей (4 вида), ритуальное пособие, минимальный размер ежемесячного пособия по безработице, который с 1.1.1997 равен МРОТ, минимальные размеры стипендий (6 видов).

Финансово-экономический  кризис 1998 ещё более ухудшил положение  социально уязвимых групп населения, что отразилось на росте бедности и нищеты различных слоёв. Кризис имел настолько серьёзные последствия  в социальной сфере, что многими  специалистами был отнесён к  системному. Характеристики ряда групп, социальная защита которых будет рассмотрена в соответствующих разделах, см. в табл. 1.

Таблица 1

Доля домашних хозяйств с  доходами и ресурсами ниже прожиточного минимума, % ко всем обследуемым домохозяйствам

Кризис привёл к тому, что большая часть населения  РФ оказалась за чертой бедности по итогам 1999. При этом и среди пенсионеров-инвалидов  эта доля составила почти ²/₃, а¹/₃ из них стала по международным понятиям нищими; среди семей, где был хотя бы один безработный, эта доля составляла ¹/₂. Правая часть таблицы отражает определённое положительное воздействие системы социальной защиты: различных дотаций и льгот в натуральном и денежном выражении – талонов на питание или приобретение продуктов по специальным ценам для малообеспеченных семей, дотаций на оплату жилья и транспорта, на медицинское обслуживание и т.д. Система дотаций и льгот для бедного населения очевидно, по данным, приведённым в таблице, способствует снижению численности почти всех представленных групп на 10% и более, но она не в состоянии уменьшить социальную опасность проблемы нищеты, так как доля таких домохозяйств составляла по рассматриваемым группам от 13 до 32%. Поэтому рубеж 1990–2000-х гг. стал для системы социальной защиты не менее трудным периодом, чем самые кризисные точки десятилетия.

К достижениям переходного  периода следует отнести появление  в кон. 1980-х и развитие в 1990-е  гг. российского института социальных работников, как это было принято  в других европейских странах, что  позволило не только более эффективно предпринимать меры социальной защиты, но и осуществлять индивидуальный подход. Ныне 118 вузов страны ведут подготовку по профессиям «социальный работник» и «специалист по социальной работе». Стратегическая программа правительства до 2010 предполагает реформирование системы социальной защиты в направлении увеличения и концентрации помощи группе (малоимущего) беднейшего населения.

Во 2-й пол. 1990-х гг. все  большее число социальных функций  с соответствующими затратами на финансирование передавалось местным  органам власти. В то же время  напряжённое состояние бюджетов подавляющего числа субъектов РФ приводило и приводит к постоянным задержкам с выплатами не только заработной платы, но различных социальных пособий.

Социальная защита и социальное обслуживание семьи  и детей. Реализация социальной политики, адекватной условиям экономического перехода, требовала, по мнению российского правительства, новых социальных технологий создания системы социального обслуживания населения. В то же время некоторые другие страны с переходной экономикой шли по пути сохранения на первом этапе реформ максимально возможного в новых условиях объёма существовавших мер по социальной защите с тем, чтобы постепенно выработать новую социальную политику и соответствующую ей схему. Система социальной защиты материнства и детства прошла в 1990-е гг. сложный путь: росло число федеральных целевых программ, утверждаемых правительством или президентом, создавалась государственная система обслуживания детского населения, сформировалась новая, адекватная рыночным условиям законодательная база. Во 2-й половине 1990-х гг. социальная помощь стала основываться на принципе адресности и многообразия форм профилактики социального неблагополучия, в то же время реализация всех программных мероприятий охватывала в кон. 1990-х гг. 1,5% всех детей, или 4 млн чел.

Начало становления  новой российской системы социального  обслуживания семьи и детей относят к 1992, когда был издан указ Президента РФ, в котором ставилась задача создания и укрепления территориальной сети учреждений социальной помощи нового типа – центров социальной помощи семье, центров реабилитации детей-инвалидов, социальных гостиниц и т.д. Созданию этих учреждений способствовал также закон «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995). В кон. 1990-х гг. в 87 субъектах РФ уже функционировало 2240 учреждений социального обслуживания семьи и детей, в которых было занято более 73 тыс. чел. Кардинальные изменения в социальную политику были внесены Программой социальных реформ 1996–2000, в которой впервые было констатировано кризисное положение этой сферы жизни российского общества.

С 1994 началось осуществление  президентской программы «Дети  России», в неё входили подпрограммы: «Дети-инвалиды», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Дети-сироты», «Одарённые дети», «Дети Севера», «Дети Чернобыля», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Безопасное материнство», «Развитие индустрии детского питания» и «Развитие Всероссийских детских центров «Орлёнок» и «Океан».

Общефедеральные программы ретранслируются федеральными региональными целевыми программами в 85 субъектах РФ, например, в 1999 осуществлялось 340 таких целевых программ по оказанию помощи семье и детям. Однако как федеральные, так и региональные программы финансируются не в полном объёме. В то же время для поддержки проектов привлекаются денежные средства международных организаций (Детский фонд ООН, Европейский союз, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев и т.п.) и частные пожертвования иностранных граждан.

Около половины выделяемых средств идёт на строительство или реконструкцию школ-интернатов, детских садов, оздоровительных и досуговых центров для детей. Сеть учреждений, оказывающих услуги семье и детям, включает центры планирования семьи и репродукции, центры социальной помощи, центры психолого-педагогической помощи, центры экстренной психологической помощи по телефону, социально-реабилитационные центры детей и подростков, социальные приюты для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, кризисные центры для женщин и др. (см. табл. 2). Однако проблема доступности соответствующих социальных учреждений остаётся нерешённой, несмотря на значительные средства, затрачиваемые государством. Кроме того, основной упор делается на развитие многопрофильных и многофункциональных учреждений (т.н. центров социальной помощи – 387 на нач. 2001) в отличие от специализированных (например, реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями здоровья – 195).

В рамках программы помощи детям Севера решаются проблемы не только социального, но и здравоохранительного характера: обеспечение установками  по очистке и обеззараживанию  воды населённых пунктов с неудовлетворительным качеством питьевой воды, увеличение стоматологической помощи, оснащение медицинским и физкультурно-оздоровительным оборудованием соответствующих учреждений. Программа помощи детям, страдающим от чернобыльской аварии, осуществляется в четырёх областях: Брянской, Калужской, Тульской, Орловской – в лечебных, реабилитационных, профилактических учреждениях, в домах-интернатах для детей с физическими и умственными отклонениями (см. табл. 3).

Таблица 2

Динамика численности  семей, обслуженных в учреждениях  социальной помощи, на нач. года, тыс.

Динамика численности  обслуженных в детских социальных учреждениях, тыс. чел

В нач. 1990-х гг. возникла острая необходимость принятия специальных мер социальной защиты, которые могли бы остановить рост детской безнадзорности. Рост числа бездомных детей в первой половине этого десятилетия вызвал соответствующий рост социальной дезадаптации детского населения. Государство не смогло на этом сложном этапе социально-экономического кризиса российского общества стимулировать систему образования для решения проблемы реабилитации детей или своевременно принять законы, разрешающие расширение функций детских домов по отношению к бездомным детям, формально имеющим родителей. В 1992 по инициативе местных органов власти было создано 4 первых социальных приюта. Федеральные власти начали действовать лишь после принятия указа Президента РФ «О профилактике безнадзорности…» (1993), правовые аспекты этой деятельности были обозначены в законе «Об основах социального обслуживания населения» (1995). Усиление тесного взаимодействия всех субъектов государственной системы профилактики безнадзорности началось с 1999, после принятия соответствующего закона.

В кон. 1990-х гг. быстро росли  объёмы социальной помощи семьям с  несовершеннолетними детьми: в 1998 в рамках программы развития социального обслуживания социальные услуги были оказаны более 610 тыс. семей, в 2000 – более 950 тыс. Появилось понятие «социальное сиротство», которое охватывает не только детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, но и детей, находящихся в социально опасном положении в неблагополучных семьях. Рост числа таких детей связан не только с резким ухудшением материального положения и уровня жизни многих российских семей, но и с появлением беженцев и вынужденных переселенцев. Несмотря на специальную программу, государство не смогло оказать весомую помощь детям из семей таких мигрантов. Если материальная помощь к началу учебного года оказывалась 133 тыс. детей из этих семей, что также неполностью отражает масштабы проблемы, то социально-психологическую и медицинскую реабилитацию прошли в 1998–2000 чуть больше 2 тыс. детей. В целом по стране на 2001 существовало 142 отделения профилактики безнадзорности несовершеннолетних в центрах социальной помощи семье, где находилось ок. 13 тыс. детей, и 85 стационарных отделений. Серьёзность ситуации с положением безнадзорных детей привела к возникновению такого своеобразного для мирного времени института, как воспитанники воинских частей, правовой статус которых утверждён специальным постановлением правительства. В целом государство в 1990-е гг. создало новую сеть специализированных учреждений социальной реабилитации, в которых различные услуги в 1995 получало 67 тыс. детей, в 1999 –249 тыс. детей.

Значительные  средства в 1990-е гг. тратились на организацию отдыха и оздоровление детей, при этом из общего числа отдохнувших в южных детских центрах детей 65% составляли дети-сироты, дети из многодетных семей, из малообеспеченных семей, из экологически неблагополучных районов, из семей военнослужащих, погибших при исполнении долга, и т.д. Особое внимание уделялось отдыху детей с северных территорий, для перевозки которых на юг принимаются даже различные специальные постановления (о железнодорожных перевозках детей из определённого субъекта РФ, о предоставлении льгот на перевозку и т.п.). Кроме загородных оздоровительных лагерей на летний период стали создаваться лагеря труда и отдыха, в которых отдыхает ок. 2 млн детей ежегодно.

В то же время государство  признает серьёзность проблемы сохранения материальной базы существующих летних лагерей, отсутствие возможности финансировать  их в достаточной мере и невозможность  передачи в настоящее время в  муниципальную собственность из-за нехватки средств в местных бюджетах.

Социальные услуги, оказанные  населению государственными учреждениями, в кон. 1990-х гг. распределялись по категориям семей следующим образом: 43% потребителей составляли малообеспеченные семьи, 27,4% – неполные семьи, 18% – многодетные семьи, 11,7% – семьи с детьми, имеющими ограниченные возможности здоровья, и только 0,9% – семьи вынужденных переселенцев и беженцев.

Социально-демографическое  развитие и здоровье населения. В 1990-е гг. младенческая смертность была единственным демографическим показателем, имевшим, несмотря на неблагоприятные колебания в отдельные годы, улучшение динамики. В то же время её уровень остаётся довольно высоким по сравнению с развитыми странами мира и требует специальных усилий в рамках социально-демографической политики. Наиболее негативно выглядит динамика смертности населения в трудоспособном возрасте и ожидаемой продолжительности жизни, прежде всего мужского населения.

Государственные органы признают, что современное состояние российского  общества, экономики и экологии неблагоприятно отражается на здоровье и растёт число  детей, которым необходимо постоянное внимание медицинских работников. Поэтому программа «Дети-инвалиды» значительное место отводит перинатальным аспектам профилактики детской инвалидности. По официальным данным, более 50% новорождённых охвачено неонатальным скринингом. В кон. 1990-х гг. уменьшилась степень риска рождения детей с врождёнными и наследственными заболеваниями, что считается результатом реализации госпрограмм. На радиоактивно загрязнённых территориях (Калужская, Липецкая, Томская, Новгородская области) осуществлялась бесплатная выдача медикаментов беременным для профилактики и лечения анемии, внедрён комплекс по коррекции радиационно-индуцированных заболеваний щитовидной железы, снижен их уровень за счёт ежегодного предоставления препаратов 10 тыс. детей. В четырёх наиболее радиоактивно загрязнённых областях действует 67 лечебно-профилактических и реабилитационных учреждений, а динамика доли детей, выписываемых с улучшением здоровья, характеризовалась следующим образом: 1998 – 59%, 1999 – 72%, 2000 – 74%. Для помощи отдалённым территориям (например, северным) развивается телемедицинская сеть для консультаций. Витаминные добавки в пищу в детских дошкольных учреждениях северных территорий получал в кон. 1990-х гг. каждый седьмой ребёнок в возрасте от 3 лет.

Однако в течение 1990-х  гг. росла как абсолютная численность детей-инвалидов в возрасте до 16 лет, так и их относительное число в расчёте на 10 тыс. детей этого возраста. Если в 1993 социальные пенсии получали 345 тыс. детей-инвалидов (100 на 10 тыс.), в 1997 – 564 тыс. (180), то в 2000 на учёте состояло ок. 600 тыс. детей-инвалидов (200) в возрасте до 16 лет, при этом ²/₃ таких детей воспитываются в семье и¹/₃ – в специализированных учреждениях. В то же время размер социальной пенсии детям-инвалидам, составлявший 39% в кон. 1994 и 17% в 1997 от величины прожиточного минимума для ребёнка, не мог играть положительной роли в помощи семьям с такими детьми. Это серьёзная не только социальная, но и экономическая проблема общества, которое не в состоянии обеспечивать минимальные государственные гарантии своим членам.

Ок. 30 тыс. детей-инвалидов  находятся в 155 детских домах-интернатах, где кроме медицинского обслуживания проводится реабилитационная работа. В то же время набор профессий по привитию трудовых навыков детям-инвалидам является отражением общего низкого уровня информационно-технологического развития страны. Несколько в большей мере современным потребностям отвечает профессиональная подготовка подростков в специальных образовательных учреждениях для инвалидов. Кроме того, функционирует 23 реабилитационных центра для инвалидов молодого возраста на 2,3 тыс. мест.

Ухудшение состояния здоровья значительных групп населения, связанное  с падением уровня и качества жизни, абсолютный рост целого ряда заболеваний  в кон. 1990-х гг. обусловили необходимость  принятия Программы государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью. Одной из основных является гарантия доступности лекарственных средств. В 1999 ок. 90% инвалидов обращались за медицинской помощью в среднем 9 раз в год, из них 75% нуждались в лечении, в т.ч. 95% с применением лекарственных средств, и каждому инвалиду назначалось 9 лекарственных препаратов в год. Для контроля за качеством медикаментов создан межведомственный экспертный совет, а в 2000 начата разработка программы развития системы лекарственного обеспечения здравоохранения и населения.

С целью ограничения  роста профессиональных заболеваний, а также для защиты населения, пострадавшего в техногенных катастрофах, в 1995–98 был принят ряд законов, в которых впервые признавалась ответственность государства за аварию в 1975 на объединении «Маяк», ядерные испытания на Семипалатинском полигоне.

В 1990-е гг. очень остро  обозначилась проблема защиты от туберкулёза. Число больных с впервые установленным диагнозом активного туберкулёза увеличилось с 50–53 тыс. в 1990–92 до 124 тыс. в 1999, число занятых, первично признанных инвалидами в связи с туберкулезом,– с 8–9 тыс. до 29 тыс. При этом отмечается огромная территориальная дифференциация уровня заболеваемости туберкулёзом: 61,3 на 100 тыс. населения в среднем по РФ, 177 – в Эвенкийском АО, 248 – в Туве. В результате сбоев системы социальной защиты в области здоровья растут не только социальные издержки, но и прямые экономические потери. Так, абсолютное число временно нетрудоспособных по причине инфекционных и паразитарных болезней возросло с 486,8 тыс. чел. в 1998 до 531,6 тыс. чел. в 1999. Немного улучшилась ситуация с инвалидностью, хотя продолжает оставаться более неблагоприятной по сравнению с допереходным периодом. В расчёте на 10 тыс. населения впервые признано инвалидами: в 1985 – 50,0, в 1995 – 91,1, в 1999 – 72,1.

Одной из основных проблем  российского общества остаётся проблема охраны здоровья матери и ребёнка. Хотя один из основных показателей репродуктивного  здоровья женщин – материнская смертность – уменьшился с 51,6 на 100 тыс. родившихся живыми в 1993 до 44 в 1998, он продолжает превышать среднеевропейский показатель в 2,5 раза. В то же время росла общая заболеваемость новорождённых в акушерских стационарах (с 415,5 на 1000 рождённых живыми в 1996 до 532,7 в 1999), патология беременности (в % к числу закончивших беременность), выявленная в женских консультациях (с 21,7% в 1992 до 41,3% в 1999), злокачественных новообразований молочной железы. В связи с особой социальной значимостью проблемы в 1998–99 была разработана и одобрена правительственной комиссией Концепция охраны репродуктивного здоровья населения России (2000–2004).

Рост смертности, продолжающаяся естественная убыль населения привели  российское правительство к оценке современной демографической ситуации в целом как кризисной и чрезвычайно опасной. В этой связи была разработана и одобрена правительством Концепция демографического развития РФ (до 2015) и принято решение о разработке национальной программы в области народонаселения. Ухудшение многих показателей санитарно-эпидемиологической обстановки в 1990-е гг. обусловило необходимостьразработки и принятия в 1999 нового закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Социальная защита инвалидов ориентировалась на «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов», которые разработаны ООН (1993) и требуют от государства серьёзных обязательств по обеспечению качества жизни инвалидов и их равноправия. Поскольку РФ руководствовалась в течение длительного периода иными принципами, переход осуществляется медленно и требует значительных изменений в 679 федеральном законодательстве. Новая парадигма социальной политики в отношении инвалидов была зафиксирована в законе «О социальной защите инвалидов в РФ» (1995). Гарантии медицинской помощи для инвалидов и их социальной защиты в случае утраты здоровья отражены в пяти законодательных актах, принятых в 1993 и 1995. Государство взяло на себя значительные гарантии по бесплатной или льготной квалифицированной медицинской помощи, бесплатному обеспечению лекарствами и медицинскими изделиями, которые регламентируются постановлениями правительства. Завышенные обязательства государства, не соизмеримые ни с реальной экономической ситуацией, ни с возможностями бюджета, ни с необходимостью перехода к новым принципам организации социальной защиты в рыночной экономике, оказались невыполненными и привели к пересмотру документов в сторону введения определённых ограничений в реализации прав на бесплатную медицинскую помощь. Постановления правительства 1-й пол. 1990-х гг. по существу повторяли прежнюю систему организации обеспечения инвалидов различными передвижными средствами, считая это обязательство первым шагом на пути к реабилитации. Государство ставит задачу содействия формированию национального рынка реабилитационных изделий и поддержки реабилитационной индустрии, создано ок. 200 предприятий – производителей технических средств. До 1997 субъектам РФ оказывалась государственная поддержка в строительстве учреждений для инвалидов и пожилых граждан, в 1997–99 поддержка не оказывалась.

В области образования  инвалидов политика РФ должна следовать  рекомендациям ЮНЕСКО по интегрированному образованию, но этот принцип длительное время не находил поддержки в стране; по сравнению с системой высшего образования отстают обычные школы, так как в них отсутствуют специальные вспомогательные средства и не решена социально-психологическая проблема готовности педагогов и учащихся к совместному обучению. Сама государственная система социальной защиты населения имеет учреждения начального и сред-680 него профессионального образования для инвалидов (ок. 7 тыс. мест). Это явление можно отнести к исторически сложившейся, предпочитаемой российской системе. Профессиональную подготовку инвалиды проходят также в центрах службы занятости (ок. 5 тыс. мест). Обе системы суммарно могут обеспечить подготовку лишь ок. 2% от общей численности детей-инвалидов, ежегодно вступающих в трудоспособный возраст. В действительности численность направляемых службой занятости на профессиональное обучение инвалидов ещё меньше: 2,3 тыс. в 1994 и 3,7 тыс. в 1998, что составляет соответственно 7,3% и 6,7% от общей численности безработных инвалидов. Обучение инвалидов в высших учебных заведениях не претерпело изменений к лучшему, а общая численность в 2 тыс. обучающихся не соответствует ни возможностям самих инвалидов, ни целям социального государства. Но обучение, даже в специализированных образовательных учреждениях, условия социализации в которых не соответствуют цели интеграции инвалидов в общество и поэтому уменьшают их конкурентоспособность на рынке труда, удовлетворяет лишь 50% потребностей инвалидов в имеющихся местах.

Переход к рынку и попытки  создания социально ориентированной  рыночной экономики в РФ привели  к некоторым позитивным изменениям в возможностях трудоустройства  инвалидов. Прежде всего с 1996 было введено право инвалидов на труд, которое ранее ограничивалось так называемыми ВТЭКами для инвалидов I группы полностью, II группы в значительной части, а III группа относилась к «лицам с ограниченной трудоспособностью». Всю 1-ю пол. 1990-х гг. действовал нормативный акт (инструкция) 1956, и лишь постановлением правительства 1996 была создана новая госслужба медико-социальной экспертизы. Названный закон о социальной защите, которым были введены новые понятия «инвалид», «социальная защита инвалидов», «реабилитация», и закон «О занятости населения в РФ», хотя и декларируют право на создание реальных возможностей для занятия деятельностью, приносящей доход, не предусматривают механизмов его реализации. Законодательно определено проведение льготной финансово-кредитной политики по отношению к специализированным предприятиям различных инвалидных обществ, но развитие в переходный период шло в обратную сторону – эти льготы уменьшались. Карательные экономические меры в виде квотирования рабочих мест для инвалидов не играют практически никакой роли в реальном трудоустройстве инвалидов, и их применение в течение десятилетнего периода не привело к улучшению ситуации с трудоустройством этой категории трудоспособных граждан. Развитые страны мира предпочитают применять стимулирующие, а не штрафные экономические меры, хотя это и требует от государства значительных финансовых затрат. РФ же пока идёт по пути мер запретительного характера, и квотирование остаётся чуть ли не главной мерой помощи в трудоустройстве – теперь её эффективность связывают с передачей штрафных функций на региональный уровень, с разрешением субъектам РФ устанавливать размер квоты и порядок внесения платы при её несоблюдении. Низкая эффективность квотирования прослеживается в динамике доли безработных инвалидов среди всех безработных, зарегистрированных службой занятости, Этот показатель постоянно рос: в 1994 – 1,9%, 1998 – 2,8%, 2001 – 4,2%. Доля же трудоустроенных с помощью государства инвалидовсреди всех безработных инвалидов составляла 32% в 1994, 35% в 1996 и 38% в 1998. Хотя органы управления признают, что квотируемые рабочие места не соответствуют рекомендуемым для инвалидов условиям и режиму работы, они продолжают считать, что вопрос занятости инвалидов в РФ может быть решён реализацией существующих и планируемых законов и нормативных актов по квотированию рабочих мест. До настоящего времени основной формой трудоустройства инвалидов продолжает оставаться дорыночная система специализированных (инвалидных) предприятий (1,5 тыс.), имеющая 240 тыс. рабочих мест, лишь на треть (32%) занятых инвалидами.

Впервые в российской практике создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур было предусмотрено Градостроительным кодексом РФ (1998), ранее действовал указ Президента РФ «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» (1992), Кодексом РФ об административных нарушениях предусмотрена ответственность за уклонение от проведения мероприятий по обеспечению доступности среды обитания. В то же время закон «О социальной защите инвалидов в РФ» пока не приведён в соответствие с Градостроительным кодексом и не содержит положения, обеспечивающие механизм реализации статей об условиях свободного доступа инвалидов к соответствующим объектам инфраструктуры. В настоящее время считается, что имеющиеся законы и нормативные акты обеспечивают полноценную правовую базу для создания условий, гарантирующих независимую жизнедеятельность инвалидов и их наиболее полную интеграцию во все сферы жизнедеятельности, особенно социально-трудовую. Но реальное создание доступной для инвалидов физической среды считается даже органами государственного управления делом отдалённого будущего, что связывается с отсутствием у государства необходимых для этого значительных материальных средств.

В кон. 1990-х гг. реабилитационная инфраструктура включала 179 реабилитационных центров для взрослых и 419 центров  и отделений для детей. Оснащение  этих центров оборудованием и  внедрение в них современных  реабилитационных технологий проводится на основе федеральной программы «Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005». В целом же социальная защита инвалидов строится на основе существовавшей до кон. 1980-х гг. системы коммунально-бытовых льгот для инвалидов, льгот на путёвки в санатории, на проезд различным транспортом, на посещение культурно-зрелищных мероприятий и т.п. и, следовательно, не обеспечивает экономико-трудовой интеграции инвалидов в современное российское общество, дающей инвалидам возможность самим обеспечивать себе приемлемый или высокий уровень жизни. Таким образом, за прошедший период становления новых общественно-экономических условий в определённой мере усилилась медицинская и в отдельных аспектах социальная реабилитация инвалидов, но нет весомых сдвигов в профессиональной и психологической реабилитации.

Совершенно особая проблема – социальная защита инвалидов военной службы. Их численность в РФ возрастала в 1990-е гг. из-за локальных конфликтов, однако до сих пор не разработана методология социальной защиты этой категории населения с учётом современной концепции инвалидности и специфических особенностей этого контингента. Поскольку не существует единого учёта инвалидов военной службы, их численность даётся в оценке: 1998 – 480–500 тыс. чел., 2001 – ок. 600 тыс., из которых ок. 40% инвалиды вследствие военной травмы. Число инвалидов, состоящих на учёте в органах социальной защиты, значительно меньше и составляло: 1994 – 79,7 тыс., 1995 – 112,4 тыс., 1996 – 93,7 тыс., 1997 – 88,4 тыс., 1998 – 88,9 тыс.; максимум в 1994–95связан с военными действиями в Чечне. Доля инвалидов военной службы в возрасте до 50 лет составляет 71,3%, из них до 34 лет – 15,8%, а лиц трудоспособного возраста – 92%. В обобщённом виде дополнительные права и льготы инвалидов военной службы закреплены в законе «О ветеранах» (1995); в 1999 принят закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», по которому пенсии назначаются только офицерскому составу и рядовым по контракту. Военнослужащие по призыву получают пенсии по закону о государственных пенсиях, и она значительно ниже. В отличие от инвалидов труда военнослужащим при наступлении инвалидности предусматривается выплата лишь единовременной страховой суммы. Достижение более высокого уровня социальной защищённости – основная цель федеральной комплексной программы «Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997–2000 годов».

Государственная система  социальной защиты не смогла в период экономической трансформации обеспечить социально-трудовую адаптацию инвалидов  военной службы, и 91,2% из них не работают, несмотря на очень высокий по сравнению с населением в целом уровень образования (67,3% с высшим и 21,7% со средним специальным образованием); ощущают потребность в профессиональной ориентации 54%, а хотят быть трудоустроенными 31,4% инвалидов II группы и 64,8% – III группы. Профессиональное переобучение инвалидов военной службы и военнослужащих запаса осуществляется госорганами по специальным программам, ориентированным на переобучение конкурентоспособным и престижным профессиям, что, по мнению органов власти, соответствует условиям рыночной экономики.

Однако адаптированность этой категории населения к социуму остаётся низкой: при изучении социально-психологической адаптации 12% показали признаки полной социальной дезадаптации с выраженной негативной реакцией и 58% имели признаки низкой адаптированности. Очень велика среди инвалидов военной службы потребность в медико-социальной помощи: амбулаторное наблюдение – 81,5%, стационарное – 71%, психотерапевтические мероприятия – 89,3% (данные о численности групп и различных характеристиках инвалидов военной службы получают только на основе специальных обследований, в частности Минтруда РФ). Несмотря на существование специальных программ строительства жилья, обеспечение жильём инвалидов военной службы – самая острая социальная проблема, в 1993–97 указанные программы были выполнены лишь на 50%. По этой и аналогичным причинам сроки реализации программы «Государственные жилищные сертификаты» для обеспечения уволенных с военной службы продлены по 2007.

Социальная защита и обслуживание пожилых в 1-й пол. 1990-х гг. значительно ухудшились. В течение всего периода росла численность пенсионеров и, соответственно, расходы

Пенсионного фонда на выплату  пенсий, что в определённой мере подтолкнуло проведение пенсионной реформы в РФ. В то же время, по прогнозам, доля лиц пожилого возраста будет стабильной до середины десятилетия, а в последующие десять лет значительно возрастёт.

В 1-й пол. 1990-х гг. государство  не имело специальных программ, направленных на улучшение положения пожилого населения. Позднее стали появляться дома-интернаты и отделения милосердия, геронтологические и геронтопсихиатрические центры, т.н. дома-интернаты малой  вместимости, но развитие этой системы  особенно заметно стало в кон. 1990-х гг. С 1997 действует федеральная  целевая программа «Старшее поколение», а её концепция основывается на резолюции ООН 1991 – «Сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста». С 2000 в рамках программы началось финансирование строительства и реконструкции учреждений социального обслуживания, на что было выделено 45,3 млн руб., а общий объём финансирования составил 120 млн руб., в 2001 – 190 млн руб. В объёме финансирования самой программы больше всего средств идёт на материально-техническое обеспечение учреждений социального обслуживания: на приобретение автотранспортных средств – 30%, на медицинское и технологическое оборудование – 55%, на оборудование для культурно-досуговой работы – 15%. В рамках программы финансировалось проведение Международного года пожилых людей (1999) и разработка концепции «Государственной социальной политики в отношении пожилых людей на период до 2005 года», которая охватывает их жизнеобеспечение, социализацию, социальную коммуникацию и рекреацию. В регионах страны осуществлялись региональные программы «Старшее поколение», «Забота», «Социальная защита пожилых людей» и др., на которые привлекались средства из региональных и других бюджетов, а также благотворительных организаций. Большинство регионов идёт по пути социальной защиты наиболее уязвимых групп пожилого населения, оказывая им адресную поддержку, что связано с хронической нехваткой, особенно в 1990-е гг., средств как в местных, так и в федеральном бюджете. Региональные власти привлекают крупные организации и предприятия для поддержки пожилых малоимущих граждан в виде газификации жилья, обеспечения их топливом, продуктами и т.п., что записывается как участие в региональной программе социальной защиты пожилых.

Среди старшего поколения  около 5 млн чел. являются одинокими и отдельно проживающими, из них 1,5 млн нуждаются в постоянной помощи и социальных услугах; кроме того, особое внимание должно быть уделено людям в возрасте старше 85 лет, численность которых в РФ в 2000 составляла 1,4 млн чел. В 2001 насчитывалось 688 специальных жилых домов для одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан, в которых проживало 192 тыс. чел.; более 11,5 тыс. отделений социального обслуживания на дому, в которых обслуживалось 1,067 млн чел., но при этом 87,7 тыс. чел. состояли на учёте в ожидании надомного обслуживания. Кроме того, за 2000 было охвачено более 128 тыс. чел. специализированными отделениями социально-медицинского обслуживания на дому (ок. 1,2 тыс.), а ожидали своей очереди для принятия на обслуживание более 20 тыс. чел.; более 81 тыс. было обслужено в социально-реабилитационных отделениях. Для лиц пожилого возраста и инвалидов,нуждающихся в нестационарном социальном обслуживании, работает 38 социально-оздоровительных центров, в которых в 2000 было обслужено почти 30 тыс. чел. Пока существует только 12 геронтологических центров на 3 тыс. мест, которые функционируют в 11 субъектах РФ. В новой российской системе социальной защиты особое место занимает работа по устройству престарелых и инвалидов, освобождённых из пенитенциарных учреждений (мест лишения свободы и специальных учреждений органов внутренних дел). Специальные дома-интернаты для этих лиц функционируют в 35 регионах, в 2000 в них побывало более 2,2 тыс. лиц без определённого места жительства и ок. 400 чел. из мест лишения свободы; всего для этого контингента открыто 36 домов ночного пребывания, 11 социальных приютов, 19 социальных гостиниц, 17 центров социальной адаптации и 6 других подобных учреждений, что совершенно недостаточно для российских потребностей даже исходя из численности осуждённых, которая во 2-й пол. 1990-х гг. ежегодно превышала 1 млн чел.

Социальная защита безработных. Право на пособие по безработице в РФ по закону о занятости населения (1992) имеют только зарегистрировавшиеся в службе занятости и признанные там безработными, имеющими право на пособие. Так, в 2000 из всех поставленных на учёт в службе занятости (1,476 млн чел. в начале года и 1,239 млн – в конце) только 60,3% было признано безработными; при этом из 1,037 млн признанных безработными в кон. 2000 пособие было назначено только 87,6%. В среднем за 2000 ежемесячно пособия выплачивались 1,2 млн чел., при этом 51,3% из них получали пособие в минимальном размере, который с 1997 стал равен минимальному размеру заработной платы.

Средний размер выплат на одного безработного составлял 337 руб. в 1999 и 460 руб. в 2000, что соответственно составляло 33,6% и 34,9% от величины прожиточного минимума трудоспособного населения, и даже по методике Госкомстата РФ эти люди относились к крайне бедным (доходы в 2 и более раза ниже прожиточного минимума). Более чем половина получателей минимального пособия находилась в условиях нищеты и, если они получали пособие уже длительное время, социальной деградации. В своюочередь прожиточный минимум как важный показатель социальной защиты населения с кон. 1990-х гг. утверждается в 4 видах постановлением правительства на каждый квартал года. Так, в III квартале 2001 минимум на душу населения составил в среднем 1524 руб., для трудоспособного населения – 1658 руб., пенсионеров – 1163 руб., детей – 1514 руб., что выше соответствующего прожиточного минимума 2000 на 23,5, 22,8, 25,1, 24,3%.