Регион как социально-экономическая система

Органы власти субъектов  Федерации должны координировать и  регулировать деятельность муниципальных  органов власти. Не все функции  по оказанию услуг населению могут  быть доверены муниципальному уровню управления. Местные органы власти могут не принимать в расчет последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других районов. Поэтому передавать им функцию оказания услуг там, где это может повлечь за собой широкомасштабные последствия, нецелесообразно. Кроме того, порой возникают ситуации, когда польза для соседних территориальных образований от действий одного из муниципалитетов достаточно велика, но не принимается им в расчет. В результате местные органы власти могут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме. Поэтому строительство магистральных дорог, крупных объектов инфраструктуры должно осуществляться с максимальным учетом интересов региона, или даже страны.

Основные цели управления и категории предоставляемых  товаров и услуг в целом очерчивают круг деятельности системы регионального управления и служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности конкретных функций управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к  требованиям населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать задачу обоснованного определения основных направлений развития и источников ресурсов для их обеспечения. Задачи налаживания организационных отношений между различными структурными подразделениями решаются путем функций организации, распорядительства, координации, регулирования. Задача по проверке эффективности деятельности, сравнению полученных результатов с плановыми осуществляется через функцию контроля. В целом содержание функций на каждом уровне территориального управления обусловлено спецификой задач, которые выполняются на соответствующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные организации, частные компании и предприятия, население территории и др. Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют содержательную специфику управленческого воздействия органов территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести планы и программы социального и экономического развития, бюджет определенной территории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах управления субъекта Федерации следует проводить  с учетом системы территориального управления в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управления должно идти как снизу, от объекта управления, так и сверху, от субъекта управления. Сверху распределение функций производится исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего уровня управления территориальной структуры с последующим формированием целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций осуществляется исходя из конкретных задач, требующих своего разрешения. Задачи, которые нижестоящий уровень управления не способен эффективно решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управления.

Под распределением функций  и задач не следует понимать простое  делегирование полномочий от вышестоящих  уровней к нижестоящим и обратно. Данный процесс представляет собой совместную работу представителей разных уровней территориального управления, населения по разграничению и согласованию задач, функций между уровнями территориального управления. Практика показала, что бессистемный процесс заключения договоров о разграничении полномочий между двумя отдельно взятыми уровнями управления — Федеральным центром и отдельно взятыми субъектами Федерации без учета интересов остальных уровней и субъектов управления, снимая некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие противоречия в сфере управления.

При преимущественно  централизованном формулировании функций  и задач возникает опасность  придания структуре лишних или неосуществимых функций, излишней бюрократизации верхних  уровней системы управления. В то же время при децентрализованном формулировании функций и задач возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать цели системы в целом, и концентрации усилий лишь на выполнении местных функций.

При распределении следует  исходить из того, что в сферу  обязательной компетенции органов  управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управления и которые реализуются  через рыночные отношения самостоятельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим основным правилом распределения множества  функций в структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности, согласно которому распределение функций  необходимо начинать с исследования возможности их реализации частными производителями, в случае их неэффективности — нижним уровнем территориальной структуры управления, наиболее приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции  у соответствующего уровня территориального управления обуславливается невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализации через рыночные отношения или нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий, населения существует потребность в осуществлении такой функции на данной территории. При этом населению безразлично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Следует учитывать ряд  важных положений, характеризующих  взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень  управления должен иметь дело с более  крупными подсистемами или с более  широкими аспектами деятельности территориальной  системы хозяйства в целом;

— верхний уровень  имеет дело с более долгосрочными  аспектами поведения территориальной системы;

— функции на верхних уровнях  менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей  и более трудны для формализации;

— период принятия решений по функциям верхних уровней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, были выделены основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Критерии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализуют функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется  степенью удовлетворенности при  реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры территориального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресурсов. Кроме того, важной оценкой со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реализации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции  территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходимыми и  достаточными для ее эффективной  реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции  на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению  между уровнями структуры территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на основе использования  экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами. При  оценке возможности эффективной  реализации функций на определенном уровне управления требуется учитывать неодинаковые характеристики территориальных единиц одного уровня, например, Нижний Новгород и Биробиджан. Чем выше статус административно-территориального образования и чем больше численность населения, тем больше функций не передается наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации управления. Чем больше экономическая и социальная развитость конкретных территориальных единиц, тем больше функций, касающихся развития, остается в компетенции органа управления данной территории.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со стороны системы территориального управления, то есть когда реализация функции без вмешательства органов территориального управления невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уровне структуры определяется по различным показателям технической и экономической эффективности. Конкретная функция закрепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить  экспертную оценку степени удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной функции территориального управления, и эффективность ее осуществления. В случае необходимости функции должны делегироваться на тот уровень управления, который сможет выполнять функцию более эффективно.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.i-u.ru/