Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов

Программа – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и совершается распорядителем бюджетных средств относительно положенных на него функций.

Основные характерные  черты бюджетной программы:

1. не ограничивается во времени;
2. одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;
3. название бюджетной программы должно отображать основную сущность программы, то есть отбивать направление использования средств бюджета;
4. по своему содержанию бюджетная программа должна относиться к одному разделу функциональной классификации.

Например, программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» относится к одной функции «Образование» и подфункции «Высшее образование», а ее название раскрывает основное содержание программы;

5. бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;
6. составные программы могут иметь подпрограммы, то есть более мелкие направления деятельности, которые касаются программы.

Раньше использовался  постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод  – это формирование бюджета не по функциям, а по программам. Одновременно коды программной классификации  должны быть связаны с кодами функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация бюджета используется исключительно в аналитических и статистических документах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется с целью:

- составления сводного  бюджета;

- совершение макроэкономического  анализа;

- формирование государственной  политики в сферах экономики;

- проведение международных  сравнений расходов по функциям.

При использовании постатейного метода планирование бюджета совершалось только на год. Программно-целевой метод содействует стратегическому подходу, то есть планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможно внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования.

Благодаря планированию бюджета целевыми программами обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств в сравнении с постатейным методом, который не дал возможность понять, что именно финансируется под той или иной функцией.

Необходимым элементом  внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является использование среднесрочного бюджетного планирования.

Среднесрочное бюджетное  планирование – это определение  главными распорядителями бюджетных  средств на основании бюджетной  стратегии Правительства Российской Федерации плана своей деятельности на среднесрочный период и объема необходимых средств, для достижения поставленных целей в среднесрочной перспективе.

Среднесрочное бюджетное  планирование:

- дает возможность  участникам бюджетного процесса  согласовать свои стратегические  планы деятельности с имеющимися бюджетными средствами, как в плановом году, так и на следующие периоды;

- способствует переходу  к формированию долгосрочной  бюджетной политики.

Внедрение среднесрочного бюджетного планирования необходимо с  целью:

- улучшение макроэкономического баланса путем разработки согласованных и реалистических прогнозов доходов в бюджет;

- определение общих  целей бюджетной политики и  обеспечение для их достижения  на протяжении многих лет;

- определение и соблюдение  четких приоритетов в сфере  государственных расходов;

- обеспечение возможности  инициирования изменений в бюджетной  политике и механизмов контроля  за их реализацией;

- усовершенствование  разделения бюджетных средств,  направленных на достижение стратегических  приоритетов, как по функциям, так и между соответствующими функциями;

- увеличение ответственности  главных распорядителей бюджетных  средств за эффективное и рациональное  использование бюджетных средств;

- усиление общего бюджетного  контроля.

Преимущества программно-целевого метода:

1. Обеспечение прозрачности и эффективности бюджетного процесса, четкое определение целей и задач, на достижение которых тратятся бюджетные средства.
2. Увеличение эффективности контроля за результатами выполнения бюджетных программ.
3. Позволяет оценить деятельность участников бюджетного процесса относительно достижения поставленных целей и выполнения заданий, а также проведение анализа причин неэффективного исполнения бюджетных программ.
4. Упорядочивает деятельность главного распорядителя бюджетных средств относительно формирования и исполнения бюджетных программ путем четкого разграничения ответственности за реализацию каждой бюджетной программы между ответственными исполнителями бюджетных программ.
5. Способствует увеличению эффективности распределения и использования средств бюджета.
6. Позволяет государству сосредотачиваться на наиболее приоритетных направлениях при распределении финансовых ресурсов.
7. Усиливает связь между задачами распорядителей средств и бюджетным финансированием.
8. Способствует увеличению качества разработки бюджетной политики.

Несмотря на ряд достоинств, всё же программно-целевой метод  имеет недостатки:

1. Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий – система управления".
2. Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.
3. «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.
4. Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.
5. Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Таким образом, программно-целевой метод имеет как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.

2. Реформирование Бюджетной системы РФ

2.1. Основные  направления реформирования

Основные направления  реформирования бюджетной системы  РФ определены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249.

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для  максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы  состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления  ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. [3]

В рамках концепции «управления  результатами» бюджет формируется  исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая  в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы  мониторинга результативности бюджетных  расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. [3]

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления  должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое (основное) направление  предполагает формирование и включение  в бюджетный процесс процедуры  оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного (нормативного) планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетно-целевое планирование).

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления  и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Таким образом, главным  направлением реформирования бюджетного процесса РФ, является переход от нормативного (сметного) к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов.

2.2. Переход от нормативного  метода планирования бюджетных  расходов к программно-целевому

Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Под целевой программой понимается комплексный документ, целью  которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи. Например, Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья, Развитие транспортной системы России и т.д.