Особенности общественного сектора российской экономики

Рис. 1. Изменение доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте.

В табл. 1 представлены данные о доле совокупных расходов общественного сектора в валовом национальном продукте 16 стран, а на рис. 1 -- тенденции изменения этой доли в шести странах

Следует отметить, что с 1970 по 1989 г. надежная обобщающая информация о масштабах общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколько можно судить, удельный вес этого сектора в экономике развивающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии.

Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах в целом преобладала тенденция повышения доли данного сектора в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например в Швеции, она стала несколько сокращаться. Однако независимо от этих колебаний фактические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне развития один из секторов занимает явно доминирующие позиции.

По мере становления промышленного капитализма доля государства в национальном доходе в целом уменьшалась, но позднее с усложнением структуры хозяйства и быстрым увеличением расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и оборону эта доля, как правило, вновь увеличивалась. Так, в Великобритании она в течение XIX века сократилась примерно с одной четверти до одной десятой национального дохода, но на протяжении XX века выросла вчетверо.

1.3 Общественный сектор в условиях перехода к рынку.

Общественный сектор в том виде, как он определен выше, - это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической деятельности государства.

Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегальные, так и частично легализованные в ходе реформ 60--80-х годов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее всего касалась способов участия государства в экономической жизни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэтому формирование общественного сектора в формах, адекватных природе смешанной экономики, имеет мало общего с консервацией структур и подходов, обеспечивавших функционирование планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется, по сути, заново, что, разумеется, не исключает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начиная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков.

Ключевой предпосылкой становления общественного сектора выступает широко понимаемая приватизация. Имеется в виду не только юридическое закрепление частной собственности, но и начавшаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономические интересы. В итоге государство становится контрагентом подлинно самостоятельных предприятий, а также негосударственных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосредственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государство стремится отстаивать, находят выражение прежде всего в политике налогов и государственных расходов, которые превращаются в основные инструменты его воздействия на хозяйственные процессы. Не устраняясь от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий.

Для начального этапа перехода к рынку характерны спад производства, необходимость макроэкономической стабилизации и вместе с тем потребность в активной социальной и структурной политике. В совокупности это порождает крайнюю остроту бюджетных проблем и требует особенно тщательной проработки стратегии налогообложения и общественных расходов. Удельный вес общественного сектора в переходной экономике довольно значителен, если иметь в виду долю доходов, мобилизуемых государством, в совокупных результатах производства. При быстром углублении экономического спада эта доля может быть относительно высокой, если социальные, политические и культурные факторы не позволяют сокращать сферу государственной ответственности тем же темпом, каким уменьшается объем производства.

Есть основания считать, что в переходный период удельный вес общественного сектора должен постепенно уменьшаться, но прежде всего не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности.

Важнейшей чертой прав собственности является их исключительный характер. Так, права владения, использования, управления, равно как права на доход и капитальную стоимость, не просто определяют некоторые возможности собственника, но и исключают несобственников из числа получателей выгод от обладания объектом. Право собственности всегда выделяет его носителя и содержит некоторый запрет, ограничение для тех, кто собственником не является.

В этой связи теория избегает отождествления общественной и государственной собственности. Общественная собственность предполагает свободный доступ к объекту, т. е. фактическое отсутствие зафиксированных исключительных правомочий. Государственная собственность означает исключительное право государства на те или иные объекты. В самом деле, необходимо различать отношения собственности, с одной стороны, на пустующие неразведанные земли, на которые свободно мигрируют поселенцы, распределяя между собой осваиваемые участки, а с другой -- на земли, которые государство отвело под национальные парки и военные полигоны, жестко регламентируя доступ и использование. В первом случае имеет место общественная собственность в строгом смысле этого слова, во втором -- собственность государства. Поскольку носителями любых правомочий в конечном счете являются конкретные люди, государственная собственность предполагает, что соответствующие права непосредственно принадлежат отнюдь не всем гражданам, а лишь законным представителям государственных органов, т. е. должностным лицам.

Собственники предприятия соглашаются на ограничение своих прав только потому, что государство финансирует производство, и бюджетные средства, которыми оплачивается продукция, позволяют акционерам на деле реализовать право на доход. Именно оно представляет для большинства акционеров наибольшую ценность. Таким образом, государственные расходы, с помощью которых предприятие как бы вовлекается в общественный сектор, создают предпосылки и для условной (основанной на контракте) передачи государству некоторых правомочий.

Вместе с тем, облагая предприятия и частных лиц налогами, государство ограничивает их права на доход и на передачу имущества, точнее, частично перераспределяет эти права собственности в свою пользу. Налог - это вторжение государственных правомочий (исключительного права государства) в сферу частной собственности, в результате которого, например, у предприятия фактически появляется своего рода скрытый акционер в лице государственных органов, законным образом претендующий на твердо установленную долю прибыли.

Бюджетная политика государства неизбежно затрагивает границы фактических правомочий частных собственников, хотя формально не меняет их юридического статуса. Между тем с точки зрения экономической теории интерес представляет не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осуществления экономически значимых действий. С этих позиций доходы и расходы государства в целом более представительны, чем перечень принадлежащих ему предприятий и организаций.

2. Доходы общественного сектора

Источники доходов общественного сектора государства.

Способность общественного сектора поставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, которыми он располагает. Обладая законным правом принуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги -- основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функционирование.

Говоря о доходах общественного сектора, необходимо прежде всего определить их важнейшие виды и обсудить те требования, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе.

Источники доходов

Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству предприятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора.

К неналоговым доходам относятся:

1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2. доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3. средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

4. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

5. иные неналоговые доходы.

Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов может оказываться в виде дотаций, субвенций и субсидий.

Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы предприятий частного сектора. Если доля национализированных предприятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы государственных предприятий находятся в непосредственном распоряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рыночной системы, его финансы обособлены от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие.

В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к общественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюджет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в общественных благах, а также для реализации перераспределительной политики.

Все это предполагает издержки. Иными словами, либо принадлежность конкурентоспособного предприятия к общественному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда государство, заботясь о поддержании занятости, препятствует увольнению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собственник. По сути, подобные действия представляют собой использование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения.

Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют собой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями).

Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда служит инструментом и промежуточной стадией перераспределительного процесса, от которого выигрывают некоторые слои населения. Однако в этом случае дополнительные доходы не остаются на предприятии.

При прочих равных условиях доходы государственного предприятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находящихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы государственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, производство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как правило, другие доминирующие цели и связанные с ними особенности, которые будут рассматриваться, в частности, в главе одиннадцатой. Но при анализе этих особенностей проблема государственных доходов, оставаясь важной, все же не играет центральной роли.

Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государственных предприятий, в первую очередь анализировать налоговую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Формирование этой части государственных доходов подчиняется особого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов.

3.Общественный сектор российской экономики: контуры государственного регулирования

Государство выступает специфическим субъектом экономического пространства, в том числе в общественном секторе экономики, где рыночные механизмы функционируют своеобразно.